Стратегическое планирование развития территории цели. Научное обозрение

Стратегическое планирование на уровне муниципального образования можно определить, как «систематический процесс, с помощью которого местные сообщества (при участии всех заинтересованных лиц) создают картину своего будущего, исходя из местных ресурсов, внешних и внутренних условий, и определяют этапы и мероприятия для достижения намеченных целей.

Стратегический план развития можно рассматривать как представленное в документах отражение желаемого будущего состояния экономической и социальной структуры региона (цели) и способ использования имеющихся и реально возможных ресурсов для достижения этого» .

Исходными принципами стратегического планирования развития территорий являются:

1. Опора на имеющиеся ресурсы. Объективный учет материальных, финансовых, трудовых и научных ресурсов позволит правильно оценить конкурентные преимущества и возможности территории, определить главные направления ее развития.

2. Учет исторических и пространственно-географических особенностей и закономерностей развития территории. Нельзя нарушать естественный экономический и социокультурный ход событий, а необходимо творчески их продолжить.

3. Учет мировых тенденций развития, так и научно-технических и социально-экономических процессов.

4. Поиск союзников. В одиночку территориям, а тем более отдельным муниципальным образованиям, не справиться не только с реализацией задуманного, но и с текущими проблемами. Союзников следует искать во всех инстанциях и сферах: среди вышестоящих органов власти, в предпринимательской среде, средствах массовой информации, науке. Не обойтись и без положительного общественного мнения.

5. Исключение подражательства. Не следует стремиться стать тенью другой территории .

Для понимания проблем, сдерживающих распространение стратегического планирования, следует иметь в виду, что оно, во-первых, не адекватно установлению обществом определенного порядка и беспрекословному выполнению мероприятий строго в соответствии с заранее выработанными заданиями, т.е. не строится на основе команд-приказов. Во-вторых, при стратегическом планировании достижение будущего реализуется не как жесткая линия поведения, а выступает как вектор движения, который может постоянно корректировать свою направленность под влиянием вновь возникающих условий и факторов. Главным здесь является реализация миссии развития территории. В-третьих, стратегическое планирование не является саморегулирующей системой, действующей под влиянием внешних условий и приспосабливающейся к ним .

При формировании механизма стратегического планирования, следует исходить из необходимости соблюдения интересов всех участников развития территории: власти, бизнеса, общественности. Но движущей силой всегда выступает власть: она не только реализует свой интерес, но и создает условия для эффективного функционирования предприятий, улучшения инвестиционного климата территории, обеспечивает равные конкурентные возможности для всех партнеров .

Экономисты-аграрники А.В. Мерзлов, А.Л. Новоселов и Н.В. Чепурных отмечают: «Следует обратить внимание на то, что стратегический план не является законом или указом, обязательным для соблюдения администрацией, предпринимателями и гражданами. Он обязателен настолько, насколько администрация считает его основой своей экономической политики. Грамотно разработанный стратегический план является основой для осуществления более подробных планов на каждый год. При этом следует иметь в виду, что стратегический план не представляет собой некую гарантию выполнения предусмотренных стратегий развития, а является лишь важным инструментом, помогающим в реализации выбранных направлений развития. Он всегда основывается на сведениях, которые были известны при его разработке» .

По оценке уральского экономиста В.С. Бочко, положительными сторонами стратегических планов является:

· системное разрешение объективных противоречий;

· комплексное использование имеющихся на территории ресурсов;

· целенаправленное проведение структурной перестройки на территории в направлении диверсификации экономики и услуг;

· уход от «сырьевой» направленности развития местной экономики;

· подчинение инвестиционной деятельности созданию для населения территорий комфортных производственных и культурно-бытовых условий;

· постепенное приближение экономик муниципальных образований к стандартам мирового уровня развития .

В.С. Бочко пишет: «Поскольку экономика России, а следовательно и регионов, имеет догоняющий характер, то самотеком, без специальных организационных усилий из этого состояния не выбраться. Нужны созидательные скоординированные действия власти, всех структур и социальных групп. Такую возможность представляет разработка и реализация планов стратегического развития территорий, т.е. комплексно развивающихся и решающих социальные вопросы не только по остаточному принципу, а на основе целенаправленного программного развития. В таких условиях основными результатами реализации стратегических планов станут:

· повышение конкурентоспособности территории;

· развитее нового образа мышления о формах и методах развития территории;

· формирование на территории структур – локомотивов экономического развития;

· синтез госмуниципального регулирования и рыночного саморегулирования;

· формирование на территории нового, корпоративного типа взаимоотношений между властью, бизнесом, общественностью и иными структурами.

Конечным результатом стратегического развития территории является достижение социального эффекта от выполняемых мероприятий, который заключается в повышении благосостояния населения, живущего на данной территории» .

Территориальное планирование

До недавнего времени не было нормативно-правовых документов, обязывающих органы власти регионов и муниципальных образований использовать стратегическое планирование при выборе перспектив развития территории. С введением в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны проводить территориальное планирование. Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса «Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий (курсив наш. – Авт. ), развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».

Часть 3 статьи 9 определяет, что «документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений».

Согласно части 4 статьи 9 «Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».

Согласно статьи 30 главы 4 Градостроительного кодекса, для «создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия», «создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» проводится зонирование.

Законодательство о зонировании территорий в нашей стране находится в стадии становления. Законодательные акты, непосредственно посвященные зонированию территорий, предстоит еще только принять.

Правительством России с начала 2003 года готовится проект федерального закона о зонировании территорий. Предполагается в этом законопроекте решить проблемы зонирования территорий с учетом опыта правового регулирования соответствующих отношений в зарубежных странах.

На сегодняшний момент зонирование территорий осуществляется в соответствии нормами, содержащимися в Земельном, Лесном, Градостроительном кодексах, федеральных законах «Об особо охраняемых природных территориях», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», «О связи» и др.

Ключевые слова

СТРАТЕГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ / ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ / СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ / ГЕНЕРАЛЬНАЯ СХЕМА РАССЕЛЕНИЯ / ГОРОДСКИЕ АГЛОМЕРАЦИИ / ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПЛАН / STRATEGY OF SPATIAL DEVELOPMENT / TERRITORIAL PLANNING / STRATEGIC PLANNING / GENERAL SCHEME OF SETTLEMENT / URBAN AGGLOMERATIONS / GENERAL PLAN

Аннотация научной статьи по социальной и экономической географии, автор научной работы - Лебединская Галина Александровна

В статье обосновывается тезис о принадлежности к системе ; доказательствами служат наличие плана, трёхмерность пространства, методы его описания и структурирования (транспортный, природный каркасы и др.). Стратегия пространственного развития это по существу неотъемлемая, концептуальная часть территориального планирования , последовательность и направленность освоения пространства, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие. При этом стратегия пространственного развития как часть системы территориального планирования Российской Федерации не формализована и рассматривается как недостающее звено системы её документов; недостающими её уровнями, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать понятие стратегии пространственного развития , являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций . Стратегию пространственного развития предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования , определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу. Для городских агломераций это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании ».

About the Place of Strategy of Spatial Development in the System of Territorial Planning of the Russian Federation

The article substantiates the thesis about the belonging of the spatial development strategy to the system of territorial planning ; proofs are the existence of a plan, three-dimensionality of space, methods of its description and structuring (transport, natural frameworks, etc.). The spatial development strategy is essentially an integral, conceptual part of the territorial planning , the consistency and direction of the development of space, the choice of priority directions for the development of territorial and economic systems, the establishment of the ratio of urbanized and natural territories that ensure their sustainable development. At the same time, the spatial development strategy as a part of the territorial planning system of the Russian Federation is not formalized and is considered as a missing link in the system of its documents; the missing levels for which in the Town Planning Code of the Russian Federation it is necessary to give the concept of a spatial development strategy are the levels of the country as a whole, the macroregion and urban agglomerations . The spatial development strategy is proposed to be defined as the main and general plan for the development of the territorial object (the system of resettlement; the subject of the Russian Federation in a municipal district, city, agglomeration), designed as a strategic planning document that defines the priorities, goals, direction, scope and limitations of spatial development in the long term. For urban agglomerations , this is the minimum necessary document that precedes territorial planning at the level of cities, urban districts and municipal districts, the basis for the development of a program of measures for the socio-economic development strategy and its implementation program, for joint planning of urban and rural settlements; the obligatory nature of their planning is to be determined in the Town Planning Code of the Russian Federation and in the Law "On Strategic Planning ".

Текст научной работы на тему «О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации»

DOI: 10.22337/2077-9038-2018-1-59-66

О месте стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации

Г.А.Лебединская, ЦНИИП Минстроя России

В статье обосновывается тезис о принадлежности стратегии пространственного развития к системе территориального планирования; доказательствами служат наличие плана, трёхмерность пространства, методы его описания и структурирования (транспортный, природный каркасы и др.). Стратегия пространственного развития - это по существу неотъемлемая, концептуальная часть территориального планирования, последовательность и направленность освоения пространства, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие. При этом стратегия пространственного развития как часть системы территориального планирования Российской Федерации не формализована и рассматривается как недостающее звено системы её документов; недостающими её уровнями, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать понятие стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций. Стратегию пространственного развития предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу. Для городских агломераций это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Ключевые слова: Стратегия пространственного развития, территориальное планирование, стратегическое планирование, Генеральная схема расселения, городские агломерации, Генеральный план.

Regarding the Role of the Spatial Development Strategy in the Territorial Planning System of the Russian Federation.

G.A.Lebedinskаyа, Central Institute for Research and Design of the Ministry of Construction and Housing and Communal Services of the Russian Federation The article substantiates the thesis about the belonging of the spatial development strategy to the system of territorial

planning; proofs are the existence of a plan, three-dimensionality of space, methods of its description and structuring (transport, natural frameworks, etc.). The spatial development strategy is essentially an integral, conceptual part of the territorial planning, the consistency and direction of the development of space, the choice of priority directions for the development of territorial and economic systems, the establishment of the ratio of urbanized and natural territories that ensure their sustainable development. At the same time, the spatial development strategy as a part of the territorial planning system of the Russian Federation is not formalized and is considered as a missinglink in the system of its documents; the missinglevels for which in the Town Planning Code of the Russian Federation it is necessary to give the concept of a spatial development strategy are thelevels of the country as a whole, the macroregion and urban agglomerations. The spatial development strategy is proposed to be defined as the main and general plan for the development of the territorial object (the system of resettlement, the subject of the Russian Federation in a municipal district, city, agglomeration), designed as a strategic planning document that defines the priorities, goals, direction, scope andlimitations of spatial development in thelong term. For urban agglomerations, this is the minimum necessary document that precedes territorial planning at the level of cities, urban districts and municipal districts, the basis for the development of a program of measures for the socio-economic development strategy and its implementation program, for joint planning of urban and rural settlements; the obligatory nature of their planning is to be determined in the Town Planning Code of the Russian Federation and in the Law "On Strategic Planning".

Keywords: Strategy of spatial development, territorial planning, strategic planning, general scheme of settlement, urban agglomerations, general plan.

Вопрос о принадлежности понятия «стратегия пространственного развития», введённого в правовое поле законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, к системе территориального планирования поставлен в связи с тем, что территориальное планирование с принятием указанного закона вписано в общую систему планирования в стране, но при этом содержание его не дополнено, и пока не определено, какое место в нём должна занимать стратегия пространственного развития. Применительно к территории России (ст. 1 п. 20): стратегия пространственного развития - документ стратегического

планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации.

Приведённое в законе определение понятия пространственной стратегии дано применительно к системе документов, в которой данный документ занимает определённое место, а не к его конкретному содержанию, и не несёт исчерпывающей смысловой нагрузки; поскольку ключевое слово в определении - документ, и определена формальная цель документа. Содержание же стратегии в законе не расшифровано, определено отдельным постановлением Правительства РФ. Трактовка содержания понятия стратегии пространственного развития, по нашему мнению, является открытым вопросом и требует профессионального обсуждения.

Главный вопрос, который заслуживает внимания в данном контексте: стратегия пространственного развития - недостающее звено системы территориального планирования в Российской Федерации или существующая, но не формализованная часть документов территориального планирования?

Особую значимость территориального планирования в Российской Федерации предопределяют особенности её пространства, в первую очередь - величина территории, разнообразие природных условий, большие региональные различия, контрастность расселения и социально-экономического развития, что при отсутствии единой стратегии

организации пространства ведёт к ещё большей поляризации расселения, к гипертрофированному росту крупнейших городов, агломераций, усилению его контрастности.

Задачи совершенствования расселения, регулирования процессов, приводящих к углублению диспропорций в пространственном развитии в масштабе страны, предопределили постановку стратегии пространственного развития в число документов, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу (ст.11 п.2); в соответствии со ст. 20 закона о стратегическом планировании стратегия пространственного развития определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению и решению.

Как решаются и как трактуются эти задачи, наглядно иллюстрируют электронные ресурсы федерального ведомства, в компетенции которого находится реализация указанного закона (рис. 1). На сайте Минэкономразвития приведён следующий тезис: «Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предусматривается подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегия пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения

Министерство экономического развития Российской Федерации

Минэкономразвития России

О министерстве Деятельность Документы

Обращения граждан Пресс-служба

Русский ЕпоНзИ

Контакты

Направления

Макроэкономика

Стратегическое планирование

ФЦП. ФАИП и ВЦП

Развитие конкуренции

Малый и средний бизнес

Внешнеэкономическая деятельность

Противодействие коррупции НИР/НИОКР

Государственные гарантии Недвижимость Административная оесЕорма Электронное правительство Корпоративное управление Финансовые рынки Обобщение мониторинга хода

Глазная -»Деятельность -> Направления -» Перспективное пространственное планирование ->

Стратегия пространственного развития России

Государственная политика регионального развития Российской Федерации нацелена на обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ. в том числе посредством снятия инфраструктурных ограничений и максимально полного использования потенциала регионов и городов.

Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в российской Федерации" предусматривается подготовка принципиально нового для России типа документа, сочетающего в себе подходы стратегического и территориального планирования, - Стратегии пространственного развития Российской Федерации (далее - Стратегия), призванная стать «проекцией» социально-экономических приоритетов развития на территорию, оценить сложившуюся систему расселения в Российской Федерации, дать предложения по ее гармонизации.

Стратегия должна определить приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации, а также меры по их достижению и решению. В составе Стратегии разрабатываются предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» Стратегия разрабатывается применительно ко всей территории Российской Федерации с детализацией ее положений в разрезе

в Российской Федерации, дать предложения по её гармонизации» .

В связи с этим следует отметить, что отдельные тезисы вызывают вопросы по существу приведённых положений:

1) о сочетании подходов стратегического и территориального планирования: корректно ли сочетать подходы системы в целом и её части, и почему это нужно подчеркивать, если в самом законе территориальное планирование прописано в качестве части стратегического планирования и они составляют единую систему .

2) о том, что стратегия является принципиально новым документом: насколько новым, если широко известно о документах целеполагания на государственном уровне, которые существовали в 80-е годы прошлого века в общей системе государственного планирования (Генеральная схема расселения на территории СССР, Генеральная схема развития и размещения производительных сил, Концепция научно-технического прогресса), новым является только название и только применительно к документу государственного уровня: идея целеполагания в сфере пространственного развития лежит в основе всей деятельности по территориальному планированию (в новой терминологии), а понятие «территориальная стратегия» на уровне регионов применялось в районной планировке ещё в 80-е и 90-е годы.

3) тезис «стратегия как проекция социально-экономических приоритетов на территорию» вызывает вопрос: не слишком ли просто ставить региональное развитие в зависимость от социально-экономических приоритетов, разве приоритеты не должны как-то пройти через пространство как объём, а могут просто проецироваться на территорию, как на плоскость, как будто это лист бумаги? Социально-экономические приоритеты «проецируются» таким образом на территорию, уже заселённую и имеющую, будучи сложным объектом, собственные законы развития; поскольку исторически сложившееся расселение, формы хозяйственного освоения и т. д. во многом определяются природными условиями и различиями и такая проекция - один из возможных, но не единственный подход к формированию государственного документа, в котором должны быть реализованы в том числе положения Конституции РФ о целостности территории государства и единстве экономического пространства (статьи 4, 8, 67 Основного закона). Логично также предположить, что приоритеты должны быть стратегическими, а ссылки на Конституцию РФ - основными.

Без изучения пространства, без знания того, что происходит на территории, трудно что-либо «проецировать» - можно попасть в водохранилище, на железную дорогу, тяжёлое сооружение или полигон, в болото, в самый центр лесного массива, или, ориентируясь по карте, пройти по тайге в пределах городской черты городского округа Комсомольска-на-Амуре и встретить медведя или застрять в болотах Шатурского городского округа (а это целый бывший район Московской области), и таких примеров десятки. К таким курьёзам приводит

в ряде случаев недостаточный учёт природной «подосновы» при установлении границ городских округов.

Главный тезис, который в данной статье выносится на защиту, - это утверждение о принадлежности стратегии пространственного развития к системе территориального планирования. Для того чтобы обосновать это утверждение, ответить на вопрос: почему именно к системе территориального планирования должна относиться стратегия пространственного развития, следует снова обратиться к методологии районной планировки, или, в современной терминологии, территориального планирования (абстрагируясь от его ограниченного определения в правовом поле), наук о земле.

Обращаясь к методологии теоретической географии, напомним: главное отличие пространства - его трёхмерность. «Подчеркивая необходимость трёхмерного подхода к географическим объектам, мы ни на минуту не можем забыть, что при изучении обширных районов земли, когда расстояния измеряются десятками и сотнями километров, вертикальное и любое из горизонтальных направлений редко бывают равноправными. От вертикали то и дело отвлекаются, вспоминая о ней как о чём-то добавочном, вторичном, и представляют ландшафты плоскими», указывает Б.Б. Родоман .

Трёхмерность географического пространства также связана с использованием третьего измерения для фиксации временных изменений. «Отбросив вертикальное направление, мы высвобождаем одно измерение и можем снова перейти к трёхмерной модели, у которой вертикальная составляющая отражает уже не реальный рельеф земной поверхности, а характеризует территорию в каком-либо отношении; это третье измерение может быть использовано для характеристики интенсивности явления, его динамичности... в этом смысле третье измерение есть главное поле деятельности картографии» . Географическое пространство - философская концептуальная категория - объективная, всеобщая и познаваемая форма существования материальных географических образований и объектов . Э.Б. Алаев определил географическое пространство как совокупность отношений между географическими объектами, расположенными на конкретной территории и развивающимися во времени .

Базовым, профильным для работы с пространственными данными является картографический метод, который занимает особое место в экономико-географических и региональных исследованиях. По образному выражению В. Каганского, ландшафты и ковры подобны - на них смотрят и по ним ходят ногами, но и различие велико. Ковёр ландшафтов велик, безграничен, недискретен, расплывчат и континуален. Его узелки - не только элементы узора, но и места жизни, сообщества, разные и конфликтующие территориальные субъекты . Концепция поляризованного ландшафта Б.Б. Родомана предполагает гармоничное сосуществование природных зон и деятельности человека, но они рассматриваются автором как в одинаковой степени важные и противоположные (полярные) части среды . Противоположность и противоре-

чивость пространственного развития, порождаемые явления, в том числе эффекты от сверхконцентрации в городах, дают повод для сомнений: а нужна ли равномерность, если контрастность и полярность есть закон пространственного развития. Концепция поляризованного ландшафта, связанная с ней концепция природного каркаса, взаимосвязанного расселения, идеи организации пространства могут служить методологической основой формирования пространственной структуры расселения.

В районной планировке (и региональном планировании в целом) применительно к пространству стратегия и означала последовательность и направленность его освоения, выбор приоритетных направлений развития территориально-экономических систем, установление соотношения урбанизированных и природных территорий, обеспечивающего их устойчивое развитие и не нарушающее экологический баланс .

В районной планировке, в генеральном плане выделение каркаса всегда служило необходимым методом по определению структуры территориального объекта; выделялись транспортный каркас, планировочная структура и выстраивалась схема природного каркаса как противовес. Архитектор, географ, планировщик мыслит пространством, структурирует его, оперирует структурой; при этом принципиальная схема планировочной структуры, транспортный каркас предваряют все остальные построения.

Соответствующие определения приведены в справочнике проектировщика «Районная планировка» (1986): планировочная организация территории - рациональное размещение различных функциональных элементов, предусматривающее оптимальный режим их взаимодействия; планировочная структура - схематизированная модель территории, отражающая особенности взаимного размещения важнейших элементов естественной природной среды и основных народнохозяйственных объектов . В нормативно-методических материалах были даны также определения экологического и природного каркаса применительно к задачам районной планировки и градостроительства с учётом исследований в смежных областях знания : экологический каркас - система природных территорий, обеспечивающих сохранение и воспроизводство природных ресурсов и генофонда, регулирование и компенсацию различных нарушений в структуре экосистем, поддержание экологического равновесия; выделяются составляющие: ресурсоохранная и средозащитная; природный каркас - совокупность наиболее активных и взаимосвязанных в экологическом отношении пространственных элементов (реки и речные долины, лесные массивы и т. д.), от которых зависит жизнеустойчивость природной среды.

Важнейшую роль в системе определений занимает категория городского пространства как часть предмета науки о городских процессах. Пространственное развитие общества является фундаментальной категорией, охватывающей в

том числе и сферу общественного самосознания, осознания обществом того окружения, той пространственной среды, в которой находится данное сообщество . Пространство как фундаментальная категория общественного развития имеет существенное отличие от географического подхода. При этом сущностная связь городского пространства с экономическим и правовым пространствами выражается в категориях общественного развития, центрами которого являются города.

Общепринятого определения пространственного развития не существует, но, по нашему мнению, под термином «пространственное развитие» следовало бы понимать качественное изменение свойств пространства (включая пространство города, системы расселения, региона) в результате преобразовательной деятельности человека, под влиянием урбанизации, городских, социально-экономических, культурных, демографических, природных, техногенных процессов. Стратегии освоения и преобразования пространства, заложенные в работах по районной планировке еще в 20-е годы прошлого века, были нацелены на достижение экономических, а по мере развития регионального планирования как области деятельности государства - социальных и экологических целей.

С этих позиций принятие закона о стратегическом планировании - попытка вернуть былой смысл понятиям, простая формализация выработанной десятилетиями логики обращения с предметом, с применением новой терминологии. Соответствующие принципы для этого (единства и целостности, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы, программно-целевой принцип) заложены в законе.

Восстановление статуса основных понятий и достижений отечественной градостроительной школы в современных условиях после значительных преобразований системы управления и хозяйствования, начиная с 1990-х годов, свидетельствует о применимости плановых подходов на новом качественном уровне.

Организация территории, или пространственное планирование, представляет собой единственную профессиональную сферу, которая синтезирует всё возможное знание о территории как объекте управления. Поэтому целесообразно наряду с социально-экономическими процессами и расселением рассматривать всю систему природных, экологических условий и процессов, проецирование которых на территорию определяет её изменения.

Изменение сложившихся тенденций возможно на основе воздействия на процессы, которые привели к указанным выше последствиям в области расселения и организации пространства, - это городские, социально-экономические, демографические, природные, техногенные процессы, урбанизация, что предполагает их исследование, выявление тенденций, прогнозирование и выбор вариантов пространственного развития.

При этом следует заметить, что состав стратегии социально-экономического развития любого территориального объ-

екта, также как и документов территориального планирования, включает часть упомянутых вопросов, и для её разработки приняты аналогичные процедуры. О дублировании части документов социально-экономического и территориального планирования нами уже было сказано на стратегическом форуме в 2013 году . Кроме того, была отмечена необходимость прописать какой-то регламент взаимодействия ведомств по их разработке, однако последующее включение документов обоих видов - и социально-экономического, и территориального планирования - в сферу компетенции Минэкономразвития России поставило эту задачу в число внутриведомственных вопросов, поскольку ответственность за реализацию как указанного закона в целом, так и за разработку документов социально-экономического и территориального планирования, возложена на одно ведомство - Минэкономразвития.

При этом спорным вопросом остаётся, является ли расселение основой и опосредованное влияние на него предполагается сделать механизмом последовательных терпеливых качественных улучшений, или расселение становится средством развития экономики, подчинено текущим задачам управления, иначе говоря, вопрос о первичности социальных или экономических целей, а в практическом плане - о соотношении подходов социально-экономического и территориального планирования. Отличие подходов различных школ (градостроительной и экономико-географической) - в отношении к предмету стратегирования: для градостроительства стратегия пространственного развития подразумевает организацию пространства, экономисты же трактуют его как организацию производительных сил. Повод для этого даёт сам закон, в котором изначально (в проекте) было предусмотрено, что в составе Стратегии пространственного развития могут разрабатываться два документа - Генеральная схема расселения и Генеральная схема развития и размещения производительных сил, а в принятом законе - в состав Стратегии входят предложения о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил (ст. 20 п. 5), то есть содержание двух ранее раздельно выполняемых документов объединено в одном.

Этот тезис о соотношении подходов хорошо иллюстрирует проект концепции Стратегии пространственного развития (СПР), подготовленный Минэкономразвития, который практически повторяет структуру, характерную для стратегии социально-экономического развития. В силу обтекаемости формулировок закона, возможности свободной трактовки разработчиками, содержание концепции стратегии пространственного развития в нём выхолощено практически до стратегии социально-экономического развития. При этом почти утрачена специализованная часть содержания, происходящая из самого названия - пространство.

Итак, что нового привносит понятие «стратегия пространственного развития», объединяющее оба документа

(генеральные схемы - расселения и размещения производительных сил), и для чего оно? Вероятно, для того, чтобы свободно варьировать понятиями и разрешать противоречия внутри документа.

Концепция стратегии на уровне страны, подготовленная Минэкономразвития, фактически - стратегия развития и размещения производительных сил, по проблемам пространственного развития ничего нового не привносит, но замещает (своим названием) документ, действительно необходимый - генеральную схему расселения на уровне страны. Нельзя не вспомнить снова Генеральную схему расселения на территории СССР 1981 года, которая была научно обоснованной программой совершенствования расселения. Ранее в законодательстве генеральная схема расселения на территории РФ была предусмотрена (в предыдущей редакции Градостроительного кодекса РФ 1998 года); в действующей редакции 2004 года её нет, прописаны отраслевые схемы территориального планирования Российской Федерации; а комплексный документ федерального уровня не обязателен, его разработка предусмотрена по отдельному решению (ст. 10 ГрК РФ), система территориального планирования на федеральном уровне, таким образом, не завершена.

В связи с этим следует ещё раз подчеркнуть, что стратегия пространственного развития отличается от схемы социально-экономического развития - предметом, отражённым в названии, поэтому её главное содержание, по нашему мнению, - привязка всех идей развития, всех управляющих воздействий к пространству России, которая должна начинаться с комплексного учёта всех различий территории по целому ряду условий: климатические условия, орография, ресурсы, их доступность, транспортный каркас, сложившееся расселение и т. д. Если понятие «стратегия» введено федеральным законом, оно должно быть расшифровано и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям, а значит - также в системе территориального планирования.

В этих условиях представляется важным определить предмет и содержание стратегии пространственного развития, расшифровать понятие, введённое указанным законом, применительно к территориальному планированию как части стратегического планирования, - ведь документы территориального планирования определены законом в качестве составной части системы документов стратегического планирования, за исключением муниципального уровня -генеральных планов городов, городских округов.

Пространственная составляющая любой стратегии исторически, когда она применялась при ведении войн и освоении пространства, означала привязку к местности. Для стратегии пространственного развития это значение и должно оставаться определяющим. Сложность и неравномерность пространства изначально определили различия в её освоенности, в рисунке расселения, и эти различия должны быть показаны, так же как последующая динамика расселения.

Сложившееся расселение - объективная реальность, система, обладающая колоссальной инерционностью, в городах сосредоточены население и основной производственный потенциал. Следовательно, изучать расселение, исходить из его свойств на основе данных о динамике расселения за длительный ретроспективный период, применять при формировании стратегии методы и подходы системного анализа и прогнозирования - объективная необходимость.

В отличие от концепции, схемы или стратегии социально-экономического развития, стратегия пространственного развития должна содержать план. В районной планировке и генеральном плане такой план обязательно присутствовал, это и есть главное содержание деятельности и документа. Соответствующие определения приведены выше . Это обстоятельство (наличие плана - принципиального, показывающего взаимное расположение частей) и есть главное доказательство принадлежности стратегии пространственного развития к территориальному планированию. Методы структурирования и описания пространства включают, на основе картографического и графоаналитического методов, выявление принципиальной структуры территориального объекта - планировочной структуры, транспортного каркаса, природного каркаса.

Пространственная стратегия любого территориального объекта - страны, региона, субъекта РФ, урбанизированного района, городской агломерации - это по сути его будущая модель, принцип устройства, как он вписывается в конкретное пространство, и какие обязательные решения продиктованы этой пространственной (природной, антропогенной) ситуацией, сложившейся системой расселения, положением центров расселения, городов, и как эту сложившуюся систему нужно трансформировать, чтобы сохранить качество среды для будущих поколений.

Поэтому стратегию пространственного развития нами предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу; основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений.

В каком документе стратегического планирования должен содержаться этот план? Логичным было бы, чтобы такой план, принципиальная схема, предварял любой документ стратегического планирования - как социально-экономического развития, так и территориального планирования. Организация территории должна быть результатом и одновременно отправной точкой комплексного стратегического планирования, касающегося каждой территориальной единицы, в которой стратегические планы обретают конкретную пространственную (географическую) привязку.

Стратегия пространственного развития - это по существу концептуальная часть территориального планирования. Стратегия предполагает общий план, а не программу, которая разворачивается в полном объёме в документах территориального планирования. По существу, документы территориального планирования в концептуальной части уже содержат указанные вопросы, просто формально в законодательстве не закреплены такие понятия, как планировочная структура, транспортный каркас, ядра, оси, природный каркас и т. д. Указанные понятия широко применялись как неотъемлемая часть методологии районной планировки (приведены выше).

Для уровня региона (макрорегиона, субъекта РФ) стратегия пространственного развития должна включать планировочную структуру, ядра (городские центры, агломерации, при наличии - урбанизированные районы), оси, зоны, районирование территории, наиболее важные ограничения. Эти вопросы присутствуют в СТП каждого субъекта РФ, но не прописаны как требование в законе, а выполняются потому, что являются частью методологии, без которой профильные организации традиционно не работают. Для муниципального образования стратегия пространственного развития аналогична по содержанию стратегии субъекта РФ. Для города стратегия пространственного развития - это сам генеральный план в его обосновывающей части, его необходимая составная часть, или ТЭО генплана (в практике советской плановой системы), которые раньше предваряли генеральный план, а в современной практике их заменили мастер-планами. При этом генеральный план, вопреки ожиданиям, не отражён в системе документов стратегического планирования (ст. 39 закона «О стратегическом планировании»).

Таким образом, введение понятия «стратегия» применительно к пространственному развитию с точки зрения фактического содержания существующей системы территориального планирования можно считать излишним, поскольку это концептуальная и уже существующая (де-факто) его часть, но так как это понятие введено законом, то является поводом к формализации в ней, законным основанием для расшифровки. Указанное понятие должно быть раскрыто и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям (принципы развития территориального объекта, его параметры и наиболее общие ограничения), а значит, в системе территориального планирования.

Следует назвать звенья, которые отсутствуют в системе территориального планирования. В Градостроительном кодексе РФ не прописаны уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций, они и должны стать, по нашему мнению, объектом для выделения собственного предмета стратегии пространственного развития как документа стратегического планирования.

Система территориального планирования страны не может считаться завершенной в условиях, когда в правовом поле нет комплексных СТП федерального уровня (они могут разрабаты-

ваться по решению Правительства РФ, но эта норма не является обязательной). Для уровня страны необходим интегрирующий документ федерального значения, задающий стратегию и параметры взаимоувязанного развития городов и других поселений страны на долгосрочную перспективу. Поэтому необходимо в Градостроительном кодексе РФ привести понятие стратегии пространственного развития РФ и расшифровать её содержание - пространство России, его целостность и различия по комплексу условий, расселение (динамика и прогноз, варианты регулирования), организация территории.

Городские агломерации должны быть определены в Градостроительном кодексе РФ и в законе о стратегическом планировании как объекты регулирования и территориального планирования; предмет регулирования законодательства предложен. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, совместное планирование которых согласно градостроительному законодательству не является обязательным (статья 27 ГрК РФ). Стратегия пространственного развития агломерации может быть нестадийным документом (стадийные работы - СТП на территорию на уровне субъекта РФ предусмотрены в полном объёме), но обязательным для совместного планирования и реализации в последующих документах территориального планирования при высоких показателях плотности населения и освоенности территории городских агломераций, для чего необходима соответствующая норма в законе.

1. Стратегия пространственного развития - по существу неотъемлемая, но не формализованная часть системы территориального планирования Российской Федерации и одновременно недостающее звено системы её документов применительно к отдельным уровням планирования.

2. Недостающими звеньями системы территориального планирования, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать более точные определения понятию и содержанию стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций.

3. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ территориального планирования, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Литература

1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс] // Гарант. -

Режим доступа: http://ivo.garant.rU/#/document/70684666/ рагадгарр|/315:0 (дата обращения: 08.12.2017).

2. Стратегия пространственного развития России [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/planning/sd/ indexdocs (дата обращения: 15.01.2018).

3. Родоман, Б.Б. Математические аспекты формирования географических порайонных характеристик / Б.Б. Родоман // Вестник Московского университета. Серия «География».

1967. - № 2. - С. 78.

4. Алаев, Э.Б. Экономико-географическая терминология / Э. Б. Алаев. - М.: Мысль, 1977. - С. 159.

5. Алаев, Э.Б. Социально-экономическая география: понятийно-терминологический словарь / Э.Б. Алаев. - М.: Мысль, 1983. - С. 98.

6. Родоман, Б.Б. Территориальные ареалы и сети. Очерки теоретической географии / Б.Б. Родоман. - Смоленск: Ойкумена, 1999.

7. Каганский, В.Л. Пространство в теоретической географии школы Б.Б. Родомана: итоги, проблемы, программа / В.Л. Каганский // Известия РАН. Серия географическая.

2009. - № 2. - С. 1-10.

8. Родоман, Б.Б. Некоторые пути сохранения биосферы при урбанизации/ Б.Б. Родоман // Вестник Московского университета. Серия «География». - 1971. - № 3. - С. 92-94.

9. Владимиров, В.В. Актуальность и предпосылки экологического программирования в районной планировке / В.В. Владимиров // Вопросы географии. - 1980. - № 113. - С. 109-117.

10. Районная планировка: справочник проектироващика / В.В.Владимиров, Н.И.Наймарк, Г.В.Субботин и др. - М.: Стройиздат, 1986.

11. Реймерс, Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. - М.: Мысль, 1990. - 639 с.

12. Коган, Л.Б. Социально-градостроительные основы разработки политики пространственного развития общества / Л.Б. Коган // Городское управление. - 2011. - № 12.

13. Скульмовская,Л.Г. Городская среда как субстрат культуры города / Л.Г. Скульмовская // Город в пространстве культуры региона: общее и особенное: монография - СПб.: ИНФО-ДА, 2004. - С. 72-83.

14. Владимиров, В.В. Диалог с пространством: монография / В.В. Владимиров. - М. : Ин-т муниципального управления, 2004. - 211 с.

15. Лебединская, Г.А. Организация пространства и расселение в системе государственного стратегического планирования/ Г.А. Лебединская // Сборник докладов участников XII Общероссийского форума лидеров стратегического планирования «Стратегическое планирование в регионах и городах России: выстраивая систему» / Санкт-Петербург. 21-23 октября 2013 г. Под ред. Б.С. Жихаревича. Вып. 16. -СПб: Леонтьевский центр, 2014. - С. 63-65.

1. FederaL"nyj zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ «O strategicheskom pLanirovanii v Rossijskoj Federatsii» (s izmeneniyami i dopoLneniyami) // Garant. -Rezhim dostupa: http://ivo.garant.ru/#/document/70684666/ paragraph/315:0 (data obrashheniya: 08.12.2017).

2. Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii // OfitsiaL"nyj sajt Ministerstva ekonomicheskogo razvitiya Rossijskoj Federatsii. - Rezhim dostupa: http:// economy.gov.ru/minec/activity/sections/pLanning/sd/ indexdocs. - Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii (data obrashheniya: 15.01.2018).

3. Rodoman B.B. Matematicheskie aspekty formirovaniya geograficheskih porajonnyh harakteristik / B.B. Rodoman // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya «Geografiya». - 1967.

- № 2. - S. 78.

4. AlaevE.B. Ekonomiko-geograficheskaya terminoLogiya / E. B. ALaev. - M.: MysL", 1977. - S. 159.

5. Alaev E.B. SotsiaL"no-ekonomicheskaya geografiya: ponyatijno-terminoLogicheskij sLovar" / E.B. ALaev. - M.: MysL", 1983. - S. 98.

6. Rodoman B.B. TerritoriaL"nye areaLy i seti. Ocherki teoreti-cheskoj geografii / B.B. RoLoman. - SmoLensk: Ojkumena, 1999.

7. Kaganskij V.L. Prostranstvo v teoreticheskoj geografii shkoLy B.B. Rodomana: itogi, probLemy, programma / V.L. Kaganskij // Izvestiya RAN. Seriya geograficheskaya. - 2009.

- № 2. - S. 1-10.

8. Rodoman B.B. Nekotorye puti sohraneniya biosfery pri urbanizatsii/ B.B. Rodoman // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya «Geografiya». - 1971. - № 3. - S. 92-94.

9. Vladimirov V. V. Aktual"nost" i predposylki ekologicheskogo programmirovaniya v rajonnoj planirovke / V.V. Vladimirov // Voprosy geografii. - 1980. - № 113. - S. 109-117.

Стратегический план развития региона - это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных аспектов деятельности по развитию региона. Подготовка такого документа предусматривает:

постановку целей развития региона;

определение путей достижения поставленных целей;

анализ потенциальных возможностей, реализация которыхпозволит достичь успехов;

разработку методов организации движения по избраннымнаправлениям;

обоснование рациональных способов использования ресурсов.

Стратегический план социально-экономического развития региона - это индиктивный документ, который позволяет администрации региона и региональному сообществу действовать совместно. Это - документ не исключительно администрации, а в большей мере всех субъектов процесса регионального развития, включая экономических агентов и участников политического процесса. Это - не директива сверху, направленная от региональной администрации к предпринимателям и жителям региона, а ориентир, выработанный с участием всех агентов экономической деятельности.

Такой план предусматривает взвешенные и согласованные действия всех субъектов по решению имеющихся проблем. Он представляет собой инструмент налаживания партнерских отношений, механизм определения и осуществления эффективных стратегических действий во всех сферах жизни региона.

К основным характеристикам стратегического плана социально-экономического развития региона относятся:

выделение сильных и слабых сторон региональной экономики, стремление усилить, развить, сформировать конкурентные преимущества региона с ориентиром прежде всегона создание лучших условий жизни людей;

краткие идеи и принципы, которые ориентируют производителей товаров и услуг, инвесторов, администрацию инаселение, помогая им осуществлять решения, базирующиеся на видении будущего развития;

Партнерское взаимодействие всех региональных сил.

Составляющей стратегического плана развития региона должен стать прилагаемый к нему план действий администрации по реализации намеченных мероприятий.

Этапы разработки стратегического плана социально-экономического развития региона включают:

оценку достигнутого уровня и особенностей социально-экономического развития региона, предполагающую также проведение анализа региональной ресурсной базы этого развития;

выработку концепции развития экономики региона, проработку сценариев модернизации регионального хозяйства в целях

адаптации последнего к новой системе межрегиональных связей и взаимозависимостей;

3) выбор и обоснование направлений перспективного развития региона.

Эти направления классифицируются в зависимости от возможных, определенных на основе предварительного анализа сценариев перспективного развития, основанных на расчетах различных вариантов специализации регионального хозяйственного комплекса.

Исходным пунктом разработки концепции должно стать определение целей развития региона, а также его отраслевых приоритетов («полюсов» развития региона). Основная цель развития региона видится в решении проблемы самодостаточности региона, т.е. способности самостоятельно выполнять полный набор функций, определенный его статусом.

Основной целевой установкой стратегического плана развития региона является повышение уровня и качества жизни населения региона. Для повышения жизненного уровня населения предлагается формирование и выполнение «социального заказа». В понятие «социальный заказ» входит набор услуг, необходимых для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.

Для реализации этой установки разрабатываются следующие нормативы:

достигнутые в настоящее время нормативы потреблениятоваров и услуг;

фактический уровень потребления в развитых странах;

рациональные нормативы.

В грубо обобщенном виде альтернативы регионального развития можно определить следующим образом:

стратегия роста, которая осуществляется путем значительного ежегодного превышения уровня краткосрочных и долгосрочных целевых параметров над уровнем показателей предыдущего года (она применяется, как правило, в динамично развивающихся регионах, имеющих значительный потенциал);

стратегия ограниченного роста, для которого характерноустановление целей от достигнутого уровня, скорректированногос учетом инфляции (эту стратегию выбирают в основном регионы со стабильной экономической ситуацией, не желающие сильно рисковать в выборе вариантов развития);

стратегия сокращения (эту альтернативу выбирают в случаенеизбежной стагнации производства в регионе в целях смягчениянегативных последствий и называют стратегией последнего сред-

ства, поскольку уровень поставленных целей ниже достигнутого в прошлом).

В этой стратегии может быть несколько вариантов: санация или полная ликвидация неэффективных производств; отсечение лишнего, т.е. свертывание тех производств, экономическая неэффективность которых обусловливает падение результатов по региону в целом; сокращение и переориентация: ликвидация части производств с направлением высвобождаемых средств в перепрофилированные и модернизированные предприятия региона.

Определение «полюсов» регионального развития является важнейшей задачей при разработке стратегии развития региона. Главным направлением реформирования экономики большинства регионов на современном этапе выступает постепенное движение к формированию нового общественного уклада постиндустриального типа на основе использования новых технологических способов производства в условиях многоукладной социально ориентированной экономической системы с современными характеристиками качества жизни населения и с активной ролью государственных органов в регулировании экономики.

Важным принципом развития отраслей социальной сферы будет снижение давления данных отраслей на бюджет региона с одновременным увеличением финансирования данных отраслей в бюджете.

Реализация этого положения означает:

расширение возможных источников финансирования отраслей социальной сферы, привлечение для этого средств населения и предприятий на взаимовыгодных условиях вплотьдо создания предприятий со смешанным капиталом в бюджетных отраслях социальной сферы;

снижение затратности социальной сферы за счет режимаэкономии ресурсов, проведение адресных социальных мероприятий, структурной перестройки и расширения самоокупаемых видов деятельности, в связи с чем учрежденияи предприятия социальной сферы должны пользоваться режимом налоговых льгот и наибольшего благоприятствования;

проведение политики развития конкуренции на рынке социальных услуг с обязательным контролем органов регионального управления за качеством услуг; стимулированиесоздания конкурентной среды на монопольных рынкахсоциальных услуг; проведение конкурсов и торгов за право

выполнения социальных услуг; формирование муниципального заказа на социальные услуги по всем основным видам социальной сферы.

Еще одним направлением модернизации региона является обеспечение условий экономического роста на базе расширения производства конкурентоспособных товаров, поддержки инновационных производств и новых технологий.

Регион должен более активно участвовать в формировании приоритетных направлений по развитию предприятий всех форм собственности и уровней подчинения. В основу должно быть заложено преимущественное развитие отраслей, работающих для обслуживания населения. В связи с этим реструктуризация промышленности, особенно крупных предприятий, должна предусматривать поддержку тех предприятий, которые в результате проводимых исследований рынка имеют реальный платежеспособный спрос на продукцию. Необходимы также поддержка инновационного типа развития и налаживание конкурентоспособных на других рынках производств.

Для решения задачи реструктуризации промышленности на первых этапах предусматривается выделение приоритетных отрас лей экономики и предприятий-лидеров, позволяющих обеспечить сбалансированный рост производства по всем отраслям. Поддержка предприятий-лидеров позволит создать необходимую финансовую устойчивость экономики региона, станет источником увеличения занятости населения, обеспечит работой предприятия сопутствующих отраслей по кооперационным связям, сконцентрирует финансовые ресурсы на прорывных направлениях экономики, не распыляя их. Такая поддержка предполагает более тесные связи между предприятиями как одной отрасли, так и в рамках межотраслевой кооперации с целью поэтапного включения в процесс развития всех предприятий региона.

Реструктуризация промышленности предполагает увеличение гибкости и адаптируемости предприятий, поддержку малого и сред него предпринимательства.

Производства массового и крупносерийного характера в большинстве отраслей промышленности в условиях кризиса недостаточно рентабельны. Поэтому необходима поддержка политики сокращения масштабов производства с одновременным увеличением числа малых предприятий в различных сферах деятельности.

Проведение политики диверсификации позволит на базе крупных промышленных предприятий сформировать несколько сред-

них и малых, более эффективно использующих те же производственные мощности. Однако это возможно лишь при условии создания определенного механизма реализации процедуры разукрупнения предприятий и разделения собственности. Одним из вариантов такого механизма является создание на базе крупных предприятий промышленной группы с управляющей компанией, отвечающей за решение совместных задач и вмешивающейся в дела каждого из предприятий только в рамках своих полномочий.

Поддержка малого и среднего предпринимательства необходима для проведения регионом политики по созданию рабочих мест без снижения эффективности производства и производительности труда. Малое предпринимательство, особенно в области производства и сферы услуг, имеет большие резервы для обеспечения занятости населения.

Одной из целей реструктуризации экономики является насыщение товарного рынка, достижение которого невозможно без поддержки местных товаропроизводителей и производств, работающих в условиях, замкнутых на рынке региона.

Поддержка местных товаропроизводителей ориентирована на обеспечение стабильности экономики, ее стратегической независимости от внешних рынков, концентрацию финансовых потоков в регионе и, как следствие, обеспечение стабильности его бюджета. Изменение направления поддержки в сторону внутреннего производства и потребления не означает ориентации на замкнутость рынка, что практически нереально в условиях мировой глобализации экономических связей. Речь идет о корректировке экономических связей, устранении диспропорций между ввозом и вывозом продукции с точки зрения ее общественной полезности и влияния на экономику региона.

Создание кооперационных структур в виде максимально замкнутых в пределах региона технологических цепочек производителей продукции позволит обеспечить более полную загрузку производственных мощностей, снизить издержки, получить экономию на налогах.

Реструктуризация экономики страны на современном этапе невозможна без поддержки ресурсосберегающих и энергосберегающих производств, проведения политики ресурсосбережения. Высокая материалоемкость и низкая эффективность использования ресурсов являются одним из главных препятствий роста производства в условиях ориентации на платежеспособный спрос, поэтому ресурсосбережение можно рассматривать как основной критерий оцен-

ки целесообразности мер по реструктуризации и развитию данного производства. С этой целью предлагается создание механизма сопоставления ресурсных затрат по всем проектам развития. Предприятия должны обосновывать в расчетах затраты ресурсов и раскрывать альтернативные возможности по их использованию, особенно в случае получения инвестиционных кредитов.

Требуют решения проблемы межбюджетных отношений, распределения дотаций и трансфертов по регионам страны. Для реализации этого направления необходима политика жесткого контроля за доходами и расходами региона и должна быть повышена эффективность управления имуществом региона.

Повышение эффективности регионального хозяйства возможно также через повышение производительности, загрузки и эффективности использования производственных мощностей, чего можно достичь за счет внедрения интенсивных технологий и, как следствие, сокращения расходов.

Долгосрочным перспективным направлением реализации данных мероприятий является достижение финансовой стабильности регионального бюджета, изменение его структуры, изыскание дополнительных источников финансирования.

Основными составляющими стратегии социально-экономического развития должны стать:

проведение целенаправленной структурной, научно-технической и инвестиционной политики;

решение социальных проблем при реформировании экономики;

стимулирование деловой активности реального сектора экономики.

Главным направлением экономической политики является создание среднего класса собственников.

Структурная перестройка отечественной промышленности возможна на базе организационно-экономической реорганизации научно-технического комплекса, становления эффективной системы исследований и разработок, активизации на этой базе науки и реализации ее достижений в жизнь.

Решение социальных проблем является важнейшим критерием эффективности проводимых в стране реформ.

В зависимости от временного горизонта могут ставиться те или иные целевые установки и намечаться мероприятия по решению социальных проблем:

В рамках долгосрочной перспективы глобальной целевойустановкой при проведении социальной политики являет-

ся приближение уровня жизни россиян к стандартам постиндустриального общества;

в рамках среднесрочного периода ставится задача достижения докризисного уровня жизни населения России;

в качестве оперативной цели можно поставить задачу обеспечения условий для физического выживания людей, предотвращения социального взрыва в обществе.

В области стимулирования деловой активности в реальном секторе экономики важнейшими мерам являются:

установление в законодательном порядке минимальных размеров гарантированной заработной платы, которая отражает цену неквалифицированного труда и должна быть ориентирована на прожиточный минимум в стране; приведениепараметров Единой тарифной сетки в соответствие с величиной прожиточного минимума;

гарантирование своевременности выплаты заработной платы работодателем;

законодательное определение способа и порядка индексациидоходов населения в целях сохранения реальной покупательной способности Денежной заработной платы в условияхинфляции;

сокращение имущественного расслоения населения, преодоление необоснованно высоких различий в уровнях доходовзажиточной части и бедных слоев населения.

2.1 Основные принципы разработки стратегического плана развития территории

Стратегический план, исходя из многих проектов, должен создаваться с учетом социально-экономической и политической ситуации в конкретном городе и обеспечивать эффективное использование ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город для достижения цели своего развития. Поэтому составлению плана должен предшествовать серьезный аналитический этап, в ходе которого необходимо рассмотреть развитие города. Аналитический отчет с оценкой условий и ресурсов развития, а также предложениями по направлениям развития должен быть обязательным приложением к плану экономического развития.

Работа над планом должна исходить из требования повышения доступных процессов управления городской экономикой. Работа над планом должна производиться с учетом позиций всех представителей городского сообщества (местные власти, бизнес, представители общественности, научные и учебные заведения и пр.), с использованием их интеллектуального и организационного потенциала. Структуры городского управления, которые действуют от имени городского сообщества, должны привлекать к процессу развития компетентных представителей городского сообщества и взаимодействовать с административными структурами более высокого уровня (региональными и федеральными).

План должен представлять собой прогностический документ, соответствующий современной экономической реальности, и должен быть рассчитан на средне-долгосрочную перспективу. Он должен включать в себя концепцию развития города и краткое изложение намечаемых к разработке и исполнению целевых программ. При разработке программ необходимо учитывать их влияние на все компоненты развития города: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие.

Важнейшей чертой плана экономического развития должна быть гибкость. Процесс реализации плана подразумевает его периодическое рассмотрение более жестких годовых планов. Кроме того, по мере необходимости и сам стратегический план должен меняться и уточняться в соответствие с изменениями социально-экономической ситуации и взглядов городского сообщества на развитие города.

Важнейшим условием качественной разработки плана является лидерство городского руководителя, а залогом его успешного исполнения - поддержка всем городским сообществом, для чего план должен пройти процедуры общественного обсуждения и принятия городским органом представительной власти.

В настоящее время в большинстве российских городов работа по планированию экономического развития обычно ведется самой администрацией города, чаще всего комитетом по экономике или отделом социально-экономического развития. Планирование развития города силами городской администрации имеет ряд минусов, связанных с большим объемом текущей оперативной работы. Как правило, работа этих подразделений имеет мало общего с разработкой плана развития города в его современном понимании. Подготовка сегодняшних планов социально-экономического развития обычно заключается в механическом сведении различных, мало связанных между собой программ, подготовленных отраслевыми департаментами администрации. Эта работа проводится "снизу вверх", без разработанной концепции развития города, без обоснованных приоритетов выполнения и финансирования отдельных программ.

Десятилетиями складывавшиеся стереотипы работы чаще всего не позволяют учитывать реалии новых процессов, в частности - формирование новой активной группы субъектов городской социально-экономической жизни.

Задачи организации современного планирования экономического развития, решаемые в условиях перехода к рыночным отношениям, практически полного отсутствия административных директив вышестоящих уровней власти и необходимости принятия, самостоятельных экономически обоснованных решений, требуют выполнения ряда условий.

Во-первых, процесс работы над планом городского развития должен быть инициирован мэром. Прежде всего, городской лидер должен убедить городское сообщество в необходимости принятия и реализации плана городского развития. Впоследствии, функции практического организатора работы по планированию могут быть переданы другому лицу, например, сотруднику городской администрации, получившему соответствующее официальное поручение. Однако в любом случае необходимо сохранение всесторонней и постоянной поддержки главы города, обладающего реальной властью.

Во-вторых, к процессу выработки концепции развития города и подготовки плана экономического развития необходимо подключить городскую общественность. В работе по планированию должны участвовать городские организации или отдельные горожане, которые:

а) сами являются субъектами городской социально-экономической жизни и, соответственно, имеют свои цели, которые необходимо учитывать в ходе разработки плана развития города;
б) могут профессионально сформулировать свои предложения о путях развития городской экономики;
в) обладают интеллектуальным, кадровым, организационным, материально-финансовым потенциалом, который может быть использован в ходе работы по планированию.

Для того чтобы выполнить данные условия и обеспечить баланс интересов разных представителей города, необходимо найти соответствующие схемы их привлечения к планированию. Схемы могут быть разными и зависят от многих факторов, включая размер города, экономическую ситуацию в нем, цели экономического развития, степень заинтересованности частного и общественного секторов в экономическом развитии, финансовые и кадровые ресурсы города.

Планирование экономического развития города имеет сходство со стратегическим планированием в бизнесе и включает в себя несколько классических этапов. Существуют разные варианты обозначения этапов по созданию плана городского экономического развития, однако их различия не носят принципиального характера. Эти этапы могут быть обозначены следующим образом.

- Анализ условий и ресурсов экономического развития города/
- Разработка концепции экономического развития города.
- Разработка целевых программ.
- Объединение целевых программ в план, ориентация на исполнение.
2.2 Анализ условий и ресурсов социально-экономического развития города

Данная работа проводится экспертами, входящими в состав рабочей группы, либо представляющими независимую организацию-разработчика, в соответствии с той схемой организации работы по планированию, которую выбрал данный город. Практически везде в такой работе принимают участие специалисты подразделений городской администрации, которые готовят соответствующие разделы, консультируют, предоставляют необходимые информационные ресурсы. По мере необходимости и возможности оплаты к работе могут привлекаться внешние эксперты различных организаций. Целесообразно к процедуре сбора материалов и их обработки, необходимо, привлекать студентов местных высших учебных заведений.

Первой задачей этапа является анализ среды, в которой предстоит развиваться городу.

Город является открытой системой, и он будет непосредственно реагировать на политические, экономические, социальные, природно-географические и другие факторы, проявляющиеся на всех внешних уровнях - международном, национальном, региональном.

Основной целью анализа должен стать поиск конкурентных преимуществ города, а также определение внешних опасностей и угроз - того, как выглядит регион, в котором расположен город, в сравнении с другими, особенно с соседними регионами; как выглядит город в сравнении с другими городами.

Второй задачей этапа является оценка и учет ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город на цели своего развития: материальных, интеллектуальных и прочих. В структуре ресурсов экономического развития российских городов произошли значительные качественные изменения, которые далеко не всегда улавливаются статистикой. Из сферы прямого управления городской администрации практически выпали хозяйственные субъекты, прежде всего приватизированные промышленные предприятия, предприятия сферы услуг, торговли и т.д. Одновременно, резко выросла роль тех видов, которые раньше использовались крайне неэффективно, например городская недвижимость и земля. Новые возможности открываются в использовании финансовых, трудовых, культурно-рекреационных ресурсов, городской инфраструктуры. В новый мощный ресурс превращается информация.

В нынешних условиях все виды ресурсов необходимо рассматривать с точки зрения формирования в городе благоприятного хозяйственного климата. В этом отношении весьма важными представляются возможности улучшения местной правовой, налоговой и организационной среды для ведения бизнеса, создание ясных и стабильных условий для инвесторов, а также для развития малого и среднего предпринимательства.

Необходимо учитывать, что активный маркетинг города проводится через создание его благоприятного имиджа, через обеспечение прозрачности бюджета, а также через принятие плана экономического развития, само наличие которого уже говорит инвестору о нацеленности города на стабильные и конструктивные отношения города с ним.

Итогом данного этапа должен стать отчет с анализом состояния и перспектив условий экономического развития города, с подробной характеристикой ресурсов. Кроме того, в отчете должны быть сформулированы предложения по целям развития, которые будут закладываться в будущий план, и тщательное обоснование этих целей. Наиболее разработанный вариант отчета должен содержать предложения, привязанные к нескольким сценариям развития событий и указанием наиболее вероятного.

Татьяна Владимировна Крамкова, советник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, член Экспертного совета по градостроительной деятельности Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям, кандидат юридических наук (г. Москва).

В статье рассматриваются вопросы становления и развития институтов территориального и стратегического планирования в Российской Федерации как важнейших инструментов управления развитием территорий. Анализируется влияние территориального планирования на инвестиционно-строительные процессы и рынок недвижимости. Делается вывод о завершении переходного периода, связанного с подготовкой документов территориального планирования и градостроительного зонирования, выявляются основные проблемы их реализации. Показаны перспективы развития законодательства о градостроительной деятельности.

Ключевые слова: развитие территорий, территориальное планирование, стратегическое планирование, градостроительная деятельность, генеральный план, градостроительное зонирование.

Spatial and strategic planning: key issues and trends of the law

The article examines the emergence and development of the institutions of territorial and strategic planning in the Russian Federation as the most important instruments of development management areas. Analyzes the impact of spatial planning, investment and construction processes and the real estate market. The conclusion of the transition period associated with the preparation of territorial planning and zoning, identifies the main problems of their implementation. The prospects for the development of legislation on urban development.

Key words: regional development, territorial planning, strategic planning, urban development, the general plan, zoning.

В последние годы органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также профессиональными участниками инвестиционно-строительного процесса ведется поиск эффективных стратегий обеспечения развития территорий, в том числе городов и городских агломераций. Одним из основных легальных инструментов регулирования деятельности по развитию территорий (градостроительной деятельности) является территориальное планирование. Сегодня в России институт территориального планирования находится в стадии становления, а вопросам планирования рациональной организации территорий придается новый смысл.

Как известно, в советский период основными функциями градостроительства и территориального планирования были прежде всего размещение промышленных предприятий и производительных сил, решение задач военно-промышленного комплекса, освоения природных ресурсов Сибири и Дальнего Востока и т.д. Советская система расселения и использования территорий главным образом сложилась под влиянием этих факторов. Что касается экономически эффективного использования территорий, качества городской среды, учета общественных интересов при использовании городского пространства, то эти вопросы не рассматривались как приоритетные.

В наше время посредством территориального планирования решаются задачи формирования однородной и качественной городской среды, модернизации инфраструктуры, реконструкции промышленных территорий, экономии энергии и ресурсов, развития общественного и велосипедного транспорта и разнообразных общественных пространств. Теперь приоритетами являются отказ от экстенсивного развития городов, создание качественной архитектуры и комфортной среды обитания человека.

С изменением экономического и технологического укладов страны, вовлечением земельных участков в рыночный оборот, развитием рынка недвижимости переход от советских генеральных планов и проектов детальной планировки к новой системе планирования развития территорий стал неизбежным.

Новая система управления развитием территорий в формах территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий была закреплена в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ), принятом в 2004 году.

Комплексный и системный подход к пространственной организации территорий должен способствовать их устойчивому развитию, то есть обеспечению безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. В связи с этим при территориальном планировании приходится решать непростые и масштабные задачи по согласованию экономических, экологических, социальных и иных интересов, которые нередко имеют противоположную направленность. Особое значение при этом приобретает поиск баланса между правами собственников земельных участков и иных объектов недвижимости и требованием учета общественных интересов при использовании городского и иного общественного пространства. Таким образом, очевидна связь процессов, происходящих на рынках недвижимости, с территориальным планированием и градостроительным зонированием.

Использованные в ГрК РФ общие подходы к планированию организации территорий были заимствованы из международных правовых актов и законодательства экономически развитых стран (Европейская хартия регионального пространственного планирования (1983), Декларация Европейского парламента о пространственном планировании (1990) и т.п.). Как известно, за рубежом вопросам пространственного планирования придается большое значение, а отдельные нормативные правовые акты, регулирующие указанные отношения, существуют в большинстве европейских стран, например, в Швеции (The Svedish Planning and Building Act, 1987:210), Великобритании (Town and Country Planning (General Permitted Development) Order 1995, SI 1995/418) и других странах.

По примеру законодательства многих европейских стран в ГрК РФ предусматриваются выделение уровней планирования (национальный, региональный, местный), информационная открытость и публичное обсуждение градостроительных проектов; определяются типы и назначение градостроительной документации, органы, ответственные за планирование; устанавливается порядок контроля за реализацией планов и решений и т.д. Вместе с тем в России становление института территориального планирования происходит очень непросто. Законодательству Российской Федерации о градостроительной деятельности приходится не только решать задачи, общие для стран постиндустриального общества (ускоренная урбанизация и связанное с ней изменение уклада жизни, социальная трансформация, структурные сдвиги в экономике и занятости населения, технологическая революция и т.д.), но и преодолевать препятствия, являющиеся наследием советского периода (несоответствие сложившейся структуры землепользования спросу, предъявляемому к городскому пространству со стороны населения и бизнеса; морально устаревшие архитектурно-планировочные решения; техническое несовершенство и изношенность систем коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда и прочее). В связи с этим трудности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и муниципалитеты при реализации норм ГрК РФ на практике, в значительной степени обусловлены объективными историческими причинами.

Соотношение стратегического и территориального планирования

По общему правилу, территориальному планированию должно предшествовать стратегическое планирование, задача которого - определить общие направления, цели и задачи развития определенных территорий, обозначить долгосрочные ориентиры развития для органов власти, муниципалитетов, бизнеса и населения. Поставленные при стратегическом планировании цели в дальнейшем проектируются на конкретную территорию, имеющую сложившуюся структуру землепользования, инженерную и социальную инфраструктуры и иные индивидуальные особенности.

Следует отметить, что зарубежные инструменты управления развитием территорий, осуществляемые в форме комплексного планирования (Comprehensive Planning) в США и Канаде или пространственного планирования (Spatial Planning) в Европе, включают элементы как территориального, так и стратегического планирования. В результате документы, определяющие направления развития территорий на долгосрочную перспективу (Comprehensive Plan, Spatial Plan, Community Plan, Municipal Development Plan, Master Plan, Strategic Master Plan и т.п.), представляют собой комплексные объемные документы, содержащие анализ природных, социально-экономических, экологических, демографических условий территории, целевые показатели, стратегические цели и приоритеты развития, а также соответствующую графическую документацию.

Что касается Российской Федерации, то до недавнего времени при территориальном планировании нередко применялся отраслевой подход, что позволяло органам государственной власти и местного самоуправления принимать документы территориального планирования, направленные на решение отдельных краткосрочных экономических задач в ущерб задачам комплексного устойчивого развития территорий. При использовании такого подхода также допускалась возможность планирования развития территорий посредством принятия отраслевых схем исходя из представлений отдельных ведомств.

Следует признать, что вопрос о соотношении стратегического и территориального планирования в законодательстве Российской Федерации фактически не урегулирован. Указание на необходимость учета стратегических целей и направлений социально-экономического развития, а также возможности бюджетного и иного финансирования соответствующих проектов при территориальном планировании содержится в части 5 статьи 9 ГрК РФ. Установлено, что подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, разработку инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и представление сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Указанная норма представляется недостаточно конкретной, реальных механизмов учета названных программ, стратегий, проектов и сведений ГрК РФ не содержит.

По мнению некоторых специалистов (см., например, ), с принятием Федерального закона от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" произошло размывание границ между статусом и содержанием документов территориального и стратегического планирования, снизилась роль документов территориального планирования, при этом резко возросло значение разрабатываемой на их основе документации по планировке территории и правил землепользования и застройки.

Попытка разрешить вопрос о соотношении стратегического и территориального планирования предпринята в проекте Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", который был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 ноября 2012 года. Указанный проект направлен на правовое закрепление системы государственного стратегического планирования, включающей государственное прогнозирование, программно-целевое и территориальное планирование, а также мониторинг реализации документов государственного стратегического планирования.

К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, согласно законопроекту отнесены генеральная схема расселения на территории Российской Федерации, которая, в частности, содержит механизмы реализации федеральной градостроительной политики, и схемы территориального планирования Российской Федерации.

К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым в субъектах Российской Федерации, отнесены схемы расселения на территориях субъектов Российской Федерации и схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации.

Учитывая, что действующей редакцией ГрК РФ не предусматриваются такие документы, как схемы расселения, принятие названного законопроекта, несомненно, потребует корректировки норм ГрК РФ, касающихся территориального планирования.

Необходимо отметить, что отношения по стратегическому планированию регулируются указанным законопроектом лишь применительно к федеральному и региональному уровням государственного управления, при этом вопросы муниципального уровня управления выходят за рамки его регулирования.

В отсутствие правового регулирования отношений по стратегическому планированию на муниципальном уровне некоторыми органами местного самоуправления предпринимаются попытки при подготовке документов территориального планирования и иной документации использовать элементы мастер-планов (Master Plan), стратегических мастер-планов (Strategic Master Plan) и иных подобных документов, разрабатываемых при стратегическом и пространственном планировании городов за рубежом.

Понятие "мастер-план" неизвестно российскому законодательству, поэтому судить о его содержании можно лишь исходя из анализа зарубежных мастер-планов, а также немногочисленных отечественных наработок (в настоящее время единственным субъектом, разработавшим стратегический мастер-план, является город Пермь). В отличие от генерального плана - юридически значимого документа, мастер-план фактически является концепцией развития города на длительную перспективу, которая увязывает градостроительные решения и экономическую основу набором основных идей и принципов планируемого развития, целей и стратегии их достижения.

Несмотря на неопределенность правового статуса мастер-плана, власти некоторых городов планируют разработку такого документа. В частности, о необходимости разработки мастер-плана города Москвы как инструмента новой пространственной политики было заявлено заместителем мэра Москвы в правительстве Москвы по вопросам градостроительной политики и строительства М. Хуснуллиным и главным архитектором Москвы С. Кузнецовым на Московском урбанистическом форуме, проходившем 4 - 5 декабря 2012 года. По их мнению, задача мастер-плана Москвы - уложить градостроительные решения на экономическую основу. Он должен содержать приоритеты развития столицы на долгосрочную перспективу и способы достижения поставленных задач, то есть служить шарниром между стратегией развития города и графической документацией. При подготовке мастер-плана Москвы, который вместе с обновленным генеральным планом Москвы должен быть представлен к концу 2014 года, предполагается использовать опыт разработки мастер-планов 14 крупных городов, таких как Амстердам, Лондон, Париж, Чикаго, Сеул, Шанхай, Ванкувер и других.

Полагаем, что в случае разработки мастер-планов власти городов неизбежно столкнутся с необходимостью определить их место в системе документов, которые уже предусмотрены законодательством Российской Федерации, в частности, решить вопрос о соотношении мастер-планов и генеральных планов.

Виды и содержание документов территориального планирования

Целью территориального планирования является определение в соответствующих документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Значение документов территориального планирования заключается в том, что они являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии ими решений, связанных со строительством и иным развитием территории, а также при реализации таких решений. Кроме того, документы территориального планирования - это основа для разработки правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории, в которых положения о территориальном планировании детализируются применительно к конкретным зонам и земельным участкам. По существу, разработка и утверждение документов территориального планирования является средством, позволяющим системно организовать территории городских и сельских поселений, районов, регионов и территории Российской Федерации в целом. В соответствии с ГрК РФ документы территориального планирования подразделяются на три уровня:

документы (схемы) территориального планирования Российской Федерации;
документы (схемы) территориального планирования субъектов Российской Федерации;
документы территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городских округов).

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов, схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. В иных случаях указанные схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее чем десять лет.

Требования к содержанию, подготовке, согласованию и утверждению документов территориального планирования установлены главой III ГрК РФ. Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в следующих областях:

федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный) и автомобильные дороги федерального значения;
оборона страны и безопасность государства;
энергетика;
высшее профессиональное образование;
здравоохранение.

В иных областях схемы территориального планирования Российской Федерации могут разрабатываться на основании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

Перечни видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации, определены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года N 162-р.

В соответствии с Планом мероприятий, направленных на реализацию положений Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты в части вопросов территориального планирования", утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 года N 2463-р, все схемы территориального планирования Российской Федерации должны были быть разработаны и утверждены к августу 2012 года. Однако сегодня из всех перечисленных схем утверждены лишь схема территориального планирования Российской Федерации в области здравоохранения (распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 2607-р); схема территориального планирования Российской Федерации в области высшего профессионального образования (распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2013 года N 247-р) и схема территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения (распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года N 384-р).

Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации подготавливаются в составе одного или нескольких документов и содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям:

транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;
предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
образование;
здравоохранение;
физическая культура и спорт;
иные области (в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации).

По информации Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России), к концу 2012 года все схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации были утверждены либо находились на утверждении.

Наконец, базовыми инструментами регулирования строительной и иной деятельности являются документы территориального планирования муниципальных образований - схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов. Схема территориального планирования муниципального района согласно статье 19 ГрК РФ содержит:

карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, относящихся к следующим областям:

а) электро- и газоснабжение поселений;

б) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

в) образование;

г) здравоохранение;

д) физическая культура и массовый спорт;

е) утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов;

ж) иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района;

карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;
карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

Подготовка проекта схемы территориального планирования муниципального района осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Требования к содержанию, подготовке и утверждению генеральных планов установлены статьями 23 - 25 ГрК РФ. Генеральный план должен содержать:

положение о территориальном планировании;
карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, относящихся к следующим областям:

а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;

б) автомобильные дороги местного значения;

в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;

г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
карту функциональных зон поселения или городского округа, включая границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Генеральный план можно считать инструментом контроля за соответствием инвестиционных проектов общественной пользе. Таким образом, включение в ГрК РФ статьи 28 об обязательности публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов не случайно. Посредством таких публичных слушаний, по примеру стран Евросоюза и других зарубежных стран, осуществляется общественный контроль за соответствием принимаемых градостроительных решений публичным интересам, а также реализуется базовый принцип законодательства о градостроительной деятельности - принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Если генеральные планы городов являются привычными документами, поскольку они разрабатывались и в советский период, то требование о разработке схем территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов сельских поселений - новация ГрК РФ. Ранее подобная документация законодательством не предусматривалась. Не случайно на практике наибольшие трудности возникли при разработке и утверждении именно этих документов.

По информации Минрегиона России, размещенной на его официальном сайте (www.minregion.ru), к концу 2012 года из 1820 схем территориального планирования муниципальных районов было утверждено 1118 схем и 499 находилось на стадии согласования и утверждения (что составляло 89 процентов от общего числа). Из 516 генеральных планов городских округов были утверждены 364 плана и 114 планов находились на стадии согласования и утверждения (93 процента от общего числа). Из 1709 генеральных планов городских поселений были утверждены 862 плана, 418 находились на стадии согласования и утверждения (75 процентов от общего числа). Наконец, из 18784 генеральных планов сельских поселений были утверждены лишь 5085 планов, при этом в 2830 сельских поселениях в соответствии с частью 6 статьи 18 ГрК РФ органами местного самоуправления было принято решение об отсутствии необходимости подготовки генеральных планов.

Что касается правил землепользования и застройки, которые должны утверждаться с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, то к концу 2012 года они были утверждены в 71 проценте городских округов, в 45 процентах городских поселений и в 30 процентах сельских поселений.

В связи с этим важнейшей задачей органов государственной власти и органов местного самоуправления является завершение работы по подготовке и утверждению документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Лишь после завершения подготовки указанных документов может быть реализован принцип, согласно которому без стратегии развития территории, без утвержденных схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений, городских округов, правил землепользования и застройки строительная и иная деятельность на соответствующей территории была бы невозможна.

Реализация документов территориального планирования

В соответствии со статьей 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется:

путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;
путем принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;
путем создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Таким образом, фактически реализацией документов территориального планирования являются действия по размещению объектов посредством подготовки документации по планировке территории, в результате чего точно определяются границы земельных участков для соответствующих объектов, подготавливаются градостроительные планы земельных участков, используемые впоследствии для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство.

С 1 апреля 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", устанавливающий требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и их соотношения с генеральными планами поселений и городских округов. В соответствии с названным Федеральным законом программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (ПКР) - это документы, устанавливающие перечни мероприятий по строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, программами в области обращения с отходами. Они разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в установленном ГрК РФ порядке генеральных планов поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов.

Согласно названному Федеральному закону ПКР должны быть утверждены в 6-месячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений, городских округов. При наличии генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов, утвержденных до дня вступления в силу указанного Федерального закона, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры соответствующих поселений, городских округов должны быть разработаны и утверждены не позднее 1 января 2014 года.

В том случае, если программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального, регионального и местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, приняты до утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального и местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, такие программы и решения в 2-месячный срок с даты утверждения указанных документов территориального планирования подлежат приведению в соответствие с ними.

Если такие программы принимаются уже после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального и местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных этими документами, в указанные документы территориального планирования в 5-месячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения.

Указанные нормы, как представляется, будут корректироваться с учетом складывающейся правоприменительной практики.

Завершение переходного периода, связанного с подготовкой документов территориального планирования и градостроительного зонирования

При принятии ГрК РФ (вступил в силу 30 декабря 2004 года) предполагалось, что документы территориального планирования и градостроительного зонирования должны быть приняты в обязательном порядке не позднее чем через год после его введения в действие - к 1 января 2006 года. Лишь после выполнения установленных требований нормы ГрК РФ могли в полном объеме вступить в силу. Однако эти требования до сих пор не выполнены в полном объеме. Федеральными законами сроки подготовки документов продлевались несколько раз. Соответственно, продлевалось действие временных норм Федеральных законов "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", позволяющих решать вопросы строительства в "ручном режиме", принимая "усмотренческие" решения по фактам обращения юридических лиц и граждан, что приводит к дисбалансу развития территории, в частности, к "точечной застройке" и иным негативным последствиям. Последний раз сроки утверждения документов территориального планирования и правил землепользования и застройки были продлены Федеральными законами от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и N 290-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Следует отметить, что в этом случае законодатель применил дифференцированный подход к подготовке указанных документов. В частности, не был продлен установленный срок в отношении документов территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, с 1 января 2013 года при отсутствии утвержденных схем территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации нельзя будет принимать решения о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения соответствующих объектов. Исключения сделаны лишь для таких субъектов Российской Федерации, как Москва и Московская область, которые должны принять свои документы территориального планирования до 31 декабря 2014 года.

Что касается документов территориального планирования муниципального уровня, то запрет на распоряжение земельными участками и строительство объектов местного значения на территориях городских поселений вступает в силу с 1 апреля 2013 года, на территориях сельских поселений - с 1 января 2014 года

Названными Федеральными законами также продлен срок подготовки правил землепользования и застройки для Москвы и Московской области до 31 декабря 2014 года, для муниципальных районов - до 30 июня 2013 года, для городских поселений и городских округов - до 31 декабря 2013 года, для сельских поселений - до 1 июня 2014 года. Кроме того, до 31 декабря 2016 года указанный срок продлен применительно к обеспечению использования в целях, установленных Федеральным законом "О содействии развитию жилищного строительства", находящихся в федеральной собственности земельных участков и земельных участков Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства. При этом требование о недопустимости выдачи разрешений на строительство объектов капитального строительства при отсутствии правил землепользования и застройки вступает в силу применительно к межселенным территориям муниципальных районов с 1 июля 2013 года, к территориям городских поселений и городских округов - с 1 января 2014 года, к территориям сельских поселений - с 1 июня 2014 года.

Дополнительным стимулом к завершению подготовки документов территориального планирования и градостроительного зонирования можно считать некоторые положения Плана мероприятий ("дорожной карты") "Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 года N 1487-р. В частности, запланирована подготовка проекта Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации по вопросу передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность муниципальных образований", который предусматривает передачу находящихся в государственной собственности земельных участков в собственность муниципальных образований при отсутствии документов территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, органы власти явно обозначили, что переходный период завершается и установленные ГрК РФ сроки подготовки документов территориального планирования и градостроительного зонирования больше не будут продлеваться.

Завершение переходного периода, наконец, внесет определенность в деятельность по управлению пространственным развитием территорий, что, в свою очередь, должно привести к более эффективному использованию территорий и улучшению инвестиционного климата.

Как представляется, в течение следующих лет нам предстоит освоить новые методы организации городских пространств, перейти к новым типам землепользования, переосмыслить роль и задачи государства, муниципалитетов, проектировщиков, архитекторов, застройщиков, инвесторов и городского сообщества в развитии городских территорий, а также в связанных с таким развитием инвестиционно-строительных процессах.

Литература и информационные источники

Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.
Европейская хартия регионального пространственного планирования (принята 20 мая 1983 года в городе Торремолинос (Испания)).
The Svedish Planning and Building Act, 1987:210.
Town and Country Planning (General Permitted Development) Order 1995, SI 1995/418.
Федеральный закон от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования".
Проект Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании" (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 ноября 2012 года).
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 года N 162-р "Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 года N 2463-р "Об утверждении плана мероприятий, направленных на реализацию положений Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 2607-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области здравоохранения".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2013 года N 247-р "Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области высшего профессионального образования".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года N 384-р "Об утверждении схемы территориального планирования в области федерального транспорта и автомобильных дорог федерального значения".
Министерство регионального развития Российской Федерации // URL: www.minregion.ru.
Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 290-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О содействии развитию жилищного строительства" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012 года N 1487-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства".
Трутнев Э.К. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации в части института территориального планирования, измененного Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ" // СПС "КонсультантПлюс".
Землякова Г.Л. Некоторые проблемы регулирования территориального планирования // СПС "КонсультантПлюс".