Программно целевого бюджетирования. Программно-целевой метод планирования расходов бюджета

Эффективное использование бюджетных средств - является важной проблемой, особенно в условиях ограниченности бюджетных ресурсов. В этих условиях первоочередной задачей становится определение приоритетов при распределении бюджетных их ресурсов, выявлением источников финансирования расходов и контроль за целевым и эффективным использованием средств. Достижение этих задач возможно при применении программно-целевого метода формирования бюдже тту.

Программно-целевой метод составления бюджета впервые был предложен в. США в середине

1960. Он был применен в. Министерстве обороны министром. Робертом. Макнамарой, который позаимствовал эту систему в автомобилестроительной компании"Форд", которую ранее возглавлял. Президенту. США этот метод спо одобався, данный метод формирования средств были переведены все министерства. Практика программно-целевого метода планирования постепенно распространилась на другие страныа інші країни.

В Украине этот метод был впервые внедрен при составлении бюджета на 2002 год. В статье 10. Бюджетного кодекса определено законодательно применения программно-целевого метода при формировании бюджета кабинете ет. Министров Украины распоряжением № 538-р от 14 сентября 2002 года одобрил. Концепцию применения программно-целевого метода в бюджетном процессе. Этот документ определил цели и основные принципы приме вания программно-целевого метода, его элементы и этапы реализации. Концепцииції.

Сущность программно-целевого метода составления бюджета

Применение программно-целевого метода при составлении бюджета не только кардинально изменило идеологию бюджетного процесса, но и позволило повысить его эффективность, потому что:

Процесс формирования бюджета начинается с сосредоточения внимания на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе;

А затем - на ресурсах, необходимых для достижения этих результатов

При использовании традиционных методов формирования бюджета внимание сосредоточивалось именно на ресурсах, результатам же внимания не уделялось. Рассмотрим пример. Основной статьей расходов бюджетных учреждений, выполняющих работы и оказывающих услуги населению, является выплата заработной платы. Во не хватает средств для приобретения материалов и энергоресурсов становится вопрос, если невозможно выполнения учреждением своих ф. УНКЦ, то за что платить заработную плату? возможность не только повысить им заработную плату, но и повысить результат их деятельности. Именно такой подход при формировании расходной части бюджета и используется при программно-целевом метод и планированию расходовдатків.

Итак, сущность программно-целевого метода заключается в следующем:

1. Акцент переносится из потребности в средствах, необходимых для выполнения государством своих функций, на то, какие результаты ожидаются от использования средств бюджета, то есть на обеспечении эффективности использ зования бюджетных средств (то есть от экономической категории, например, - заработная плата с целями, на которые распорядители спрашивают финансирования).

2. Внедрение этого метода изменяет характер обсуждения бюджетной политики: внимание переносится с контроля за выполнением обязательств - на обеспечение эффективности. При разработке бюджетной политики в пер ршу очередь учитывается фактор: что получит общество за те деньги, что оно тратитє?

Ставится вопрос не о правильности использования средств при исполнении бюджета, а о том, насколько эффективно расходуются средства при достижении целей государственной политики

3. Оценка и экспертиза программ является обязательным компонентом программно-целевого метода

4. В аналитическом плане программно-целевой метод вводит в бюджетный процесс элементы анализа сопоставления затрат и достигнутых результатов

Еще до внедрения программно-целевого метода, как основного метода планирования бюджета с 2002 года, в бюджетном процессе уже применялись некоторые его элементы, в частности:

1). Начиная с 1998 года введены бюджетные запросы установленной формы, в которых главные распорядители бюджетных средств обязательно отражают:

Основная цель деятельности;

Задача на плановый год;

Проведен анализ результатов деятельности, достигнутых в прошлом году;

Прогноз ожидаемых результатов деятельности в текущем году;

Обоснование распределения предельного объема расходов по кодам функциональной классификации и направлениями деятельности

2). Названия отдельных кодов функциональной классификации, применявшиеся для одного главного распорядителя, сегодня по своей признаком могут быть названиями бюджетных программ

3). Главные распорядители бюджетных средств имели возможность перераспределять свои расходы с целью обеспечения их приоритетности

(как на стадии формирования проекта бюджета при подготовке бюджетного запроса, так и на стадии исполнения бюджета при составлении бюджетной росписи и в процессе текущего выделения средств)

. Программно-целевой метод составления бюджета - это группирование различных бюджетных расходов в отдельные программы таким образом, чтобы каждая статья расходов была закреплена за определенным видом программы

Как правило, каждая программа - это фискальное обязательство одного главного распорядителя бюджетных средств, эффективность работы которого оценивается с точки зрения достижения целей программы

. Программа - это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение единой цели, выполнение которой предлагается и осуществляется распорядителем бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функций

Основные характерные черты бюджетной программы:

1) не ограничивается во времени;

2) одна бюджетная программа выполняется одним распорядителем бюджетных средств и не имеет аналогов;

3) название бюджетной программы должна отражать основную сущность программы, то есть отражать направление использования средств бюджета;

4) по своему содержанию бюджетная программа должна относится к одному разделу функциональной классификации

. Например программа"Подготовка кадров для агропромышленного комплекса в высших учебных заведениях"относится к одной функции"Образование"и подфункции"Высшее образование", а ее название раскрывает основное содержание программы;

5) бюджетная программа должна быть четкой, конкретной и понятной для широких масс;

6) составляющие программы могут иметь подпрограммы, т.е. мелкие направления деятельности, касающиеся программы

Ранее применялся постатейный метод формирования бюджета. Программно-целевой метод - это формирование бюджета не по функциям, а по программам время коды программной классификации должны быть связан ни с кодам функциональной классификации, что дает возможность представить бюджет в разрезе функций. Функциональная классификация расходов бюджета применяется исключительно в аналитических и статистических доку нтатах.

Привязка кода конкретной бюджетной программы к соответствующему коду функциональной классификации расходов бюджета используется для:

Составление сводного бюджета;

Осуществление макроэкономического анализа;

Формирование государственной политики в сферах экономики;

Проведение международных сравнений расходов по функциям. При применении постатейного метода планирования бюджета

осуществлялось только на год. Программно-целевой метод способствует стратегическому подходу, т.е. планированию расходов бюджета на несколько лет. Благодаря этому методу стало возможным внедрение среднесрочного планирования бюджета. Целью внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использованияння.

Благодаря планированию бюджета по целевым программам обеспечивается прозрачность расходования бюджетных средств по сравнению с постатейным методом, который не давал возможность понять, что именно финансируется под тие семьей или иной функции.

Министерство образования и науки Российской Федерации

Санкт-Петербургского государственного политехнического университета

Кафедра финансов, денежного обращения и кредита

Курсовая работа

по курсу: Бюджетное планирование и прогнозирование

на тему: Использование программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании на примере бюджета города Омска

Введение

1.Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

1.1 Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

1.2 Целевые комплексные программы как эффективный результат программно-целевого метода

1.3 Преимущества и недостатки программно-целевого метода

2.Использование программно-целевого метода при планировании бюджета Муниципального образования города Омска

2.1 Социально-экономическая характеристика города Омска

2.2 Практика планирования расходов бюджета города Омска программно-целевым методом

2.3 Исполнение расходных обязательств города Омска

3.Предложения по эффективному планированию бюджета города Омск программно-целевым методом

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

Актуальность темы данной курсовой работы состоит в том, что программно-целевой метод – используется при финансировании отдельных государственных программ социального и экономического развития. Дает возможность выявить источники ресурсов для выполнения программ и определить эффективность этих программ.

Сама идея программно-целевого метода лежит в том, чтобы сосредотачивать внимание не только на возможностях бюджета, а и на том, как наиболее эффективно их использовать с целью получения конкретных результатов. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения.

Целью данной курсовой работы является рассмотрение особенностей применения программно-целевого метода в бюджетном планировании и прогнозировании, рассмотрение практики планирования данного метода при планировании расходов бюджета муниципального образования.

К задачам данной курсовой работы можно отнести:

Рассмотрение сущности программно-целевого метода бюджетного планирования;

Выявление преимуществ и недостатков применения программно-целевого метода;

Изучение практики планирования расходов бюджета города Омск программно-целевым методом;

Внесение предложений по эффективному планированию расходов бюджета города Омска программно-целевым методом.

Предметом исследования данной курсовой работы выступает программно-целевой метод бюджетного планирования.

Объектом данной курсовой работы является бюджет муниципального образования – города Омска.

Методы исследования, использовавшиеся при подготовке курсовой работы, включают с одной стороны эмпирическую часть, а с другой –подкреплены объемной теоретической и методологической базой. В основе эмпирической базыкурсовой работы лежит рассмотрение применения программно – целевого метода при планировании расходов муниципальных образований РФ. Теоретической и методологической базойисследования являются труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, законодательные и нормативные акты РФ, методические и справочные материалы.

1. Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

1.1 Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

Программно-целевое планирование – это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели - пути – способы – средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов .

Программно-целевой метод расходов, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных средств для решения наиболее острых задач, и, во-вторых, является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий.

По сравнению с другими методами программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым. Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен давно и впервые использовался еще при разработке плана Государственной комиссии по электрификации России. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования.

ПЦМ применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления .

Программно-целевое планирование может применяться на различных организационных уровнях: микроэкономическом – относительно отдельной организации, и макроэкономическом – относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует своя специфика применения рассматриваемого метода планирования.

При программно-целевом подходе к внутрифирменному планированию основой управления организацией является так называемая целевая программа предприятия, в которой сформулированы цели фирмы и комплекс мер по их достижению. Т.к. условия внешней среды постоянно изменяются, то программу предполагается периодически корректировать и приводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочные программы развития фирмы являются конкретизацией и продолжением целевой программы предприятия. Проведение мероприятий по изменению целей фирмы и программы действий – это задача менеджера организации, руководителя высшего звена. Процесс программно-целевого планирования в организации проходит поэтапно. При этом выделяются следующие этапы.

1.Разработка общих целей.

2.Определение конкретных, детализированных целей на заданный, сравнительно короткий период времени.

3.Определение путей и средств их достижения.

4.Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставления плановых показателей с фактическими .

На практике доказано, что применение программно-целевого планирования в организациях позволяет повысить точность прогнозов и приблизить плановые показатели к фактическим, что в значительной степени способствует успешному развитию компании.

Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению.

Перед программно-целевым планированием стоят и более конкретные задачи, такие как непосредственное влияние на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуаций и т.д.).

Программно-целевой метод планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основным документом, характеризующим социально-экономические процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальные предложения по воздействию на экономику страны. Более конкретными плановыми документами являются комплексные целевые программы .

Таким образом, рассмотрев значение программно-целевого метода планирования расходов бюджета, можно сделать вывод, программно-целевой метод бюджетного планирования обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами государственной политики. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из ориентации бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств.

Введение

Актуальность темы данной курсовой работы состоит в том, что программно-целевой метод - используется при финансировании отдельных государственных программ социального и экономического развития. Дает возможность выявить источники ресурсов для выполнения программ и определить эффективность этих программ.

К задачам данной курсовой работы можно отнести:

Рассмотрение сущности программно-целевого метода бюджетного планирования;

Выявление преимуществ и недостатков применения программно-целевого метода;

Изучение практики планирования расходов бюджета города Омск программно-целевым методом;

Предметом исследования данной курсовой работы выступает программно-целевой метод бюджетного планирования.

Объектом данной курсовой работы является бюджет муниципального образования - города Омска.

Методы исследования, использовавшиеся при подготовке курсовой работы, включают с одной стороны эмпирическую часть, а с другой -подкреплены объемной теоретической и методологической базой. В основе эмпирической базы курсовой работы лежит рассмотрение применения программно - целевого метода при планировании расходов муниципальных образований РФ. Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, законодательные и нормативные акты РФ, методические и справочные материалы.

Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

Программно-целевое планирование - это один из видов планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. По сути, любой метод планирования направлен на достижение каких-либо конкретных целей. Но в данном случае в основе самого процесса планирования лежит определение и постановка целей и лишь затем подбираются пути их достижения.

Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Т. е. программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели - пути - способы - средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем - более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Т. е. программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов .

Программно-целевое планирование может применяться на различных организационных уровнях: микроэкономическом - относительно отдельной организации, и макроэкономическом - относительно экономики страны в целом. В каждом из этих случаев существует своя специфика применения рассматриваемого метода планирования.

При программно-целевом подходе к внутрифирменному планированию основой управления организацией является так называемая целевая программа предприятия, в которой сформулированы цели фирмы и комплекс мер по их достижению. Т.к. условия внешней среды постоянно изменяются, то программу предполагается периодически корректировать и приводить в соответствие с текущим состоянием рынка. При этом краткосрочные программы развития фирмы являются конкретизацией и продолжением целевой программы предприятия. Проведение мероприятий по изменению целей фирмы и программы действий - это задача менеджера организации, руководителя высшего звена. Процесс программно-целевого планирования в организации проходит поэтапно. При этом выделяются следующие этапы.

1. Разработка общих целей.

2. Определение конкретных, детализированных целей на заданный, сравнительно короткий период времени.

3. Определение путей и средств их достижения.

4. Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставления плановых показателей с фактическими .

Бюджет государства является одним из важнейших инструментов государственного воздействия на экономику, а управление им - целая наука, которая постоянно ищет новые и лучшие методики формирования бюджета, распоряжении бюджетными ресурсами и использования средств налогоплательщиков.

В разных странах мира в определенных исторических условиях широко использовалась политика дефицитного финансирования, основанной на кейнсианских принципах. В настоящее время правительства многих стран внедряют идеологию управления государственными финансами, близкую к предпринимательской шкалы ценностей, которая считается эталоном рациональности решений. Созданный таким образом бюджет не только отражает в стоимостном эквиваленте масштабы государственной деятельности, но и одновременно ограничивает ее определенной суммой расходов, используя различные инструменты для сдерживания их роста. Контроль величины расходов невозможен без новейших эффективных управленческих мер и технологий, ориентированных на конечный результат, что получили название "бюджетирование".

Становление и развитие в украинской финансовой практике бюджетирование как новейшей технологии в управлении бюджетными средствами на макроуровне сегодня являются не просто актуальными, но и крайне необходимыми задачами, решения" связываются еще достаточно сооб-

проведение бюджетной реформы могут оказаться неэффективными, не обеспечить должного результата. Как бы не укрепляли доходную базу бюджета и не совершенствовали бюджетные расчеты, сбалансирования имеющихся ресурсов с безграничными потребностями будет невозможным, пока не будет смещен акцент с финансирования потребностей к выбору приоритетов и поиска оптимальных способов их финансирования. Именно на решение этой проблемы и направлено макрофинансовое бюджетирования.

Как управленческая финансовая технология макрофинансовое бюджетирования предусматривает формирование бюджетных расходов на основании четко определенных долгосрочных приоритетов развития страны и государственных финансов. Основой этого должны быть обоснованные расчеты эффективности бюджетных расходов и оперативного управления программами для достижения поставленных целей. Макрофинансовое бюджетирования прежде всего касается бюджетных расходов, но при этом берется во внимание общий баланс бюджета, на который необходимо ориентироваться с целью реалистичного планирования расходов по программам и соблюдения среднесрочных фискальных рамок. Бюджетирование учитывает определенные приоритеты и отражает намерения Правительства политического, социального и экономического характера.

В мировой практике используются различные методы бюджетирования, которые с развитием финансовой науки, управленческой и финансовой практики совершенствовались, интегрировались, дополняя друг друга. Сегодня известны различные виды этой технологии, которая переносит акцент с управления бюджетными ресурсами на управление бюджетными результатами, обеспечивает большую транспарентность бюджета, лучшее распределение бюджетных средств, а именно: "бюджетирование, направленное на результаты", "управление производительностью", или "производительность", а также "программно-целевое бюджетирование", что аккумулирует в себе преимущества большинства других форм бюджетирования. Последнее название активно используется в законодательном поле и в бюджетной практике Украины, однако, к сожалению, все еще находится на стадии становления.

Программно-целевое бюджетирование как самый прогрессивный и наиболее применим сегодня метод макрофинансового бюджетирование направлено на управление бюджетными ресурсами в кратко - и среднесрочной перспективе. Этот метод предусматривает разработку и реализацию бюджетных программ, ориентированных на конечный результат (в соответствии со стратегическими целями), с применением критериев оценки их результативности и эффективности использования бюджетных средств. Он основан на транспарентности принятия управленческих решений в ходе бюджетирования и широком привлечении к нему общественности. Программно-целевое бюджетирование охватывает все стадии бюджетного процесса. Одна из задач его применения заключается в улучшении качества бюджетных услуг из-за повышения ответственности исполнителей программ (предоставителей услуг) и сопоставление затрат и результатов от оказания таких услуг для общества.

Мировая практика выделяет такие главные элементы программно-целевого бюджетирования:

Стратегическое планирование деятельности органов государственной власти и его составляющая - стратегическое финансовое планирование;

Среднесрочное бюджетирование, которое определяет определенные временные фискальные рамки для оптимального распределения ресурсов в среднесрочной перспективе по программам;

Система мониторинга и оценки бюджетных программ и результатов их деятельности исполнителей (основой для последней есть стратегические планы).

Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что единой методики программно-целевого бюджетирования, которую можно применить в любой стране, не существует. Это обуславливается особенностями бюджетного устройства и построения бюджетной системы каждой страны. Однако общим в программно-целевом бюджетировании является органическое сочетание четко структурированной и содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем за выполнением и достижением запланированных результатов.

Индикаторы результативности расходов бюджета являются ключевыми в процессе принятия решения о распределении бюджетных средств по направлениям, поскольку их объем всегда ограничен по сравнению с потребностями даже в наиболее экономически развитых странах. Учитывая это, важно найти оптимальный вариант использования имеющихся ресурсов, который обеспечит решение приоритетных задач в эффективный (с точки зрения отдачи ресурсов на единицу бюджетной услуги) способом.

Опыт разных стран показывает, что программно-целевое бюджетирование предполагает достаточно подробное периодический анализ всех программ, который требует значительных человеческих ресурсов и часто финансовых затрат. Кроме этого, программно-целевое бюджетирование является лишь одним из структурных элементов целого ряда реформ государственного управления, направленных на улучшение деятельности государственных учреждений. Повысить эффективность расходов бюджета за счет совершенствования только одной управленческой технологии, не затрагивая всех составляющих бюджетного процесса, невозможно, поэтому внедрение программно-целевого бюджетирования является постепенным процессом, который требует создания эффективной системы финансового контроля, отчетности и аудита.

Почти все страны, переходившие к программно-целевого бюджетирования, сталкивались с трудностями, связанными с недооценкой поставленных задач, нехваткой специально подготовленного персонала в министерствах и ведомствах, а также с необходимостью создания мощных информационных систем.

В Украине современные технологии бюджетирования внедряются с начала ХХІ ст., однако, на наш взгляд, даже несмотря на использование определенных элементов бюджетирования (изменение формата представления бюджетной информации, подготовка среднесрочных бюджетных прогнозов), корректнее было бы говорить пока о экспериментальный характер бюджетирования. По нашему убеждению, использование элементов бюджетирования в Украине было направлено в основном на улучшение качества бюджетной информации на стадии подготовки проекта бюджета и повышение транспарентности бюджетного процесса. Обеих целей удалось достичь частично, однако даже это стало значительным шагом вперед при реформировании бюджетной системы.

Ключевую роль во внедрении изменений сыграло восприятие и понимание специалистами среднего звена управления государственных финансовых институтов необходимость таких изменений. Значительную роль в этом процессе сыграла техническая помощь международных организаций, международных финансовых экспертов, программ обмена опытом между различными странами, которые реализовывались в Украине. Важно подчеркнуть, что без таких первых шагов, без собственного опыта вряд ли удалось бы даже "сдвинуть с места" неэффективную и до сих пор систему бюджетного планирования, которая существовала в Украине к нововведениям и в определенной степени продолжает существовать.

Уже первым вариантом Бюджетного кодекса Украины предусматривалось применение программной классификации при формировании бюджета за программно-целевым методом, а также ряд норм относительно показателей бюджета на среднесрочную перспективу. С 2002 г.

все расходы государственного бюджета формируются в разрезе бюджетных программ, тогда как до этого года - в разрезе функций, которые были слишком обобщенными и выполнялись несколькими ответственными исполнителями. Внедрение программ имело целью установление непосредственной связи между программой и ее исполнителем, что является одним из основных признаков программно-целевого бюджетирования. Учитывая это каждую бюджетную программу было закреплено лишь за одним исполнителем, чтобы избежать ситуации, когда ответственность возлагалась на нескольких исполнителей.

в то же Время зарубежный опыт показывает, что во многих случаях программные цели являются комплексными и требуют привлечения нескольких исполнителей. Для этого в программе создается второй уровень - подпрограммы, каждая из которых имеет своего исполнителя, но под общей координацией главного исполнителя на уровне программы в целом. В Украине было введено лишь одноуровневые программы (без детализации по підпрограмами), а четкие критерии отнесения расходов к отдельных программ или включение в состав комплексной программы на то время не были разработаны.

Кроме этого, ряд субъективных факторов, например желание каждого главного распорядителя средств или политика отражать расходы "отдельной строкой" (как гарантия финансирования программы), или разноплановость самих мероприятий по программам привели к появлению огромного их количества в государственном бюджете. Несмотря на ежегодные попытки Министерства финансов Украины оптимизировать программы, их количество остается значительным и сегодня через отнесение к отдельным из них финансирование многих мероприятий, которые могут быть підпрограмами или даже отдельными задачами в рамках более комплексных программ. Все это создает путаницу в понимании целей главного распорядителя, приоритетности задач и главное - не отражает результатов его деятельности. Бесспорно, это не означает, что каждая программа должна содержать в названии конкретную цель, что довольно сложно даже технически, но совокупность программ распорядителя средств должна отражать его основные приоритеты. Отсюда важно, чтобы среди программ не было таких, которые не соответствуют функциям и приоритетам распорядителя. Поскольку сам закон о государственном бюджете Украины на соответствующий год не содержит других компонентов программ, кроме самого их названия и объемов финансирования, такое отражение расходов практически не повысило прозрачности и понятности бюджетной информации.

На уровне главных распорядителей и Министерства финансов Украины во время подготовки проекта бюджета бюджетная информация является более детализированной и включает такие обязательные атрибуты бюджетирования, как показатели выполнения программ. Однако эта информация содержится исключительно в бюджетных запросах главных распорядителей, а уже потом - в паспортах бюджетных программ, однако ни то, ни другое не обнародуется. Кстати, эти элементы были введены в Украине с учетом зарубежного опыта, где такая информация подлежит обов" обязательном включению в пакет бюджетных документов, представляемых на утверждение в парламент и затем публикуются, то есть обнародуются. Впрочем, несмотря даже на стремительное развитие Интернет-технологий, которые способствуют увеличению уровня открытости информации, повышают оперативность ее обновления и создают интерактивный связь между государственными институтами и населением, в Украине такая информация еще не получила распространение на официальных веб-страницах государственных учреждений.

Правда, в этом направлении были предприняты некоторые позитивные шаги, в частности обнародования сжатых обзоров исполнения бюджета и результатов проводимых аудитов государственными учреждениями в сфере государственного финансового контроля. Однако такие осмотры являются единичными и, конечно же, не охватывают всех государственных расходов. В то же время в зарубежных странах на ежегодной основе публикуются содержательные отчеты о деятельности государственных учреждений, где основное внимание уделяется достигнутым результатам и эффективности использования бюджетных средств, а не только аспекта целевого и полного использования бюджетных средств, как в Украине. Такие отчеты в зарубежных странах также включаются к законопроекту о бюджете как обязательно" обязательный аналитический материал.

учитывая это, несмотря на введение в Украине программного отражение расходов бюджета, совершенствование форм бюджетных запросов в сторону увеличения информации о бюджетных расходах, составления и утверждения паспортов бюджетных программ, программно-целевое бюджетирование имеет фрагментарный характер и касается лишь одной стадии бюджетирования - бюджетного планирования.

В период с 2002 до 2010 г. было разработано или радикально усовершенствованы ряд нормативно-правовых документов, регулирующих правила и процедуры, связанные с подготовкой бюджета. В них были внесены определенные изменения, в частности в связи с введением двух новых видов классификации расходов бюджета - программной и функциональной - в соответствии с международными стандартами статистики государственных финансов 1 .

Внедрение программно-целевого бюджетирования на местном уровне требует дальнейшего пересмотра расходных полномочий органов местного самоуправления, а также совершенствование существующей законодательной и нормативно-правовой базы с целью пересмотра устаревших нормативов и возможного изменения подходов к финансированию, увеличение ресурсной части местных бюджетов. Это связано с тем, что в Украине местные органы власти фактически не наделены полномочиями принимать решения относительно целесообразности и экономической эффективности финансирования тех или иных услуг в социально-культурной сфере (сферах здравоохранения, культуры, образования, социальной защиты и тому подобное).

Требует также решения вопрос о паспортах бюджетных программ. Финансирование происходит в целом по программе, без учета ее конкретных задач или направлений, которые являются структурными элементами программы. В то же время для оценки результативности программы необходимо оценить уровень выполнения каждого из заданий, которые были в ней поставлены, или направлений деятельности. Однако это практически невозможно, поскольку нет соответствующей методики, поэтому оценка программы осуществляется в целом и в основном касается лишь одного финансового аспекта - соблюдение запланированных объемов расходов. Показатели выполнения также не анализируются из-за отсутствия методики такого анализа и необъективность данных по этим показателям. Вместе с тем идея о введении паспорта бюджетной программы в целом является удачной, хотя на сегодня еще не достаточно разработанной и не воплощенной в практику.

Главной же системной проблемой, без решения которой невозможно решить все технические вопросы бюджетирования, является отсутствие в Украине взаимосогласованной системы стратегического планирования и среднесрочного бюджетирования. Именно эти ключевые компоненты бюджетирования остались недостаточно разработанными и внедренными в Украине.

Зарубежный опыт использования бюджетирования как одной из эффективных технологий управления государственными финансами свидетельствует о том, что бюджетирование само по себе не может существовать, то есть должен быть системный подход к его внедрению, поскольку оно ориентировано на определенные результаты от расходования бюджетных средств. Эффективный результат практически невозможно получить исключительно применением технологий бюджетирования, ведь оно взаимосвязано цепью мероприятий, где финансы лишь обслуживают их осуществления. Именно поэтому в большинстве зарубежных стран технологии бюджетирования вводились или одновременно со структурными реформами, или сразу же после них. В первую очередь реформированию подлежит вся система государственного управления с целью повышения ответственности правительственных учреждений за результаты своей деятельности.

учитывая это, в Украине прежде всего необходимо усовершенствовать подходы относительно определения стратегических целей, под которые потом будут разрабатываться программы и применяются современные технологии бюджетирования. Например, программы в области здравоохранения, образования и культуры финансируются из-за многих главных распорядителей бюджетных средств (через созданную еще в советские времена инфраструктуру). Такая ситуация ярко отражает системные проблемы в сфере государственных финансов - распыление средств между многими распорядителями, что затрудняет общую координацию политики в определенных отраслях соответствующими министерствами. Более того, в случае реального внедрения в практику работы министерств и ведомств стратегического планирования (как это предполагается уже на протяжении нескольких лет в Бюджетных резолюциях), реализация стратегических целей профильными министерствами будет практически невозможной из-за подчинения многих учреждений системы здравоохранения, образования и культуры другим министерствам. Следовательно, для реализации технологий бюджетирования необходимо провести структурные реформы, в частности в социальной сфере, которые влияют на развитие общества в глобальном смысле. Эффективная организация системы здравоохранения, доступное качественное образование, налаженный защита способствуют развитию человеческого потенциала и повышению уровня жизни, улучшению демографической ситуации в стране, что является чрезвычайно актуальным для Украины.

Большинство зарубежных стран, которые внедряли методики бюджетирования, осуществляли это в комплексе с другими реформами в течение многих лет. Для этого разрабатывались соответствующие стратегии в рамках единого стратегического документа (например, общегосударственная стратегия, которая должна разрабатываться Президентом или Правительством). В Украине система стратегического планирования уже длительное время находится на стадии формирования. Строя собственное государство, внедряя новые инструменты рыночного регулирования социально-экономических процессов, Украина нуждается в четко определенной и приемлемой для общества стратегии достижения приоритетных целей государственной экономической (в том числе бюджетной) политики. Такая стратегия должна строиться на определенной экономической и финансовой доктрине. Важной составляющей общегосударственной стратегии развития страны должно быть региональное развитие, его социально-экономический и бюджетный векторы.

На основе формирования стратегического видения направлений финансово-экономической и социальной политики разрабатываются соответствующие мероприятия, реализация которых позволит в конечном итоге обеспечить макробюджетну и макрофинансовую стабилизацию и устойчивый экономический рост на базе взвешенных, системных и последовательных шагов и эффективного использования ресурсов бюджета. Однако программа деятельности Правительства, которая по своей сути должна быть стратегическим документом, согласно целей и приоритетов которой должны формироваться отраслевые стратегии, аккумулироваться и распределяться бюджетные ресурсы, к сожалению, на сегодня не является долгосрочным документом.

Кроме того, вся система прогнозирования и программирования в Украине недостаточно упорядочена. Так, существует несколько государственных институтов, ответственных за разработку программ и прогнозов, поэтому достаточно сложно обеспечить их координацию в рамках ограниченного времени. Кроме этого, в самой системе есть определенные противоречия, а именно:

Распределение средств на выполнение программ, то есть применение бюджетирования, является отдельным процессом, хотя речь идет преимущественно о прогнозирования и программирования;

Не действуют долгосрочные или среднесрочные программные документы;

В соответствии с Бюджетным кодексом "Основные направления бюджетной политики на следующий бюджетный период" (Бюджетная резолюция) - документ, в котором должны предусматриваться параметры бюджетной политики на следующий год. В ст. 33 Бюджетного кодекса раскрывается содержание этого документа. Однако при этом нет важной информации о намерениях относительно фискальной, ценовой и социальной политики Правительства, а также важных параметров макро-финансовой базы (например, ожидаемый уровень поступлений, объем расходов в соответствии с функциональной или экономической классификации);

Не существует политического программного документа, на основе которого должна разрабатываться проект бюджета. Государственная программа экономического и социального развития, которая содержит задачи и приоритеты на следующий год, разрабатывается параллельно с бюджетом и не предусматривает механизма для обеспечения их полного взаимного соответствия.

Особенно сложным является вопрос механизма государственных целевых программ, количество которых в Украине ежегодно растет. В целом целевые программы являются неплохим инструментом координирования деятельности центральных и региональных органов власти, ответственных за их выполнение. Однако украинская практика свидетельствует о ряде проблем: во-первых, не оценивается должным образом фискальное влияние новых целевых программ за недостаточный уровень соответствующих навыков и заинтересованности их разработчиков; во-вторых, нет единого общегосударственного стратегического документа, что фактически означает отсутствие четко установленных долгосрочных приоритетов государственной политики, на реализацию которых должны быть направлены целевые программы; в-третьих, целевые программы не согласуются с бюджетными ресурсами; в-четвертых, неразвитость средне-срочного бюджетирования не дает возможности учесть постепенную реализацию целевых программ в течение нескольких лет, что в ряде случаев ведет к частичному их финансирования или нефинансирования.

Такая ситуация является следствием неэффективного в целом управление в сфере общеэкономического планирования развития государства и управление бюджетом частности, который, собственно, является одним из наиболее весомых инструментов регулирования социально-экономических процессов в стране. Утверждается много программ, основной целью которых является удовлетворение индивидуальных или групповых интересов без привязки к общегосударственной (национальной) стратегии. Как следствие, в государстве появляются скрытые обязательства в форме утвержденных (даже на уровне Верховной Рады Украины) программ, которые финансируются недостаточно или не финансируются вообще. В реальной жизни составляющие каждой целевой программы должны включаться в структуру бюджетной программы и утверждаются как составляющая бюджета. Обязательства по осуществлению процедуры оценки фискального воздействия необходимо закреплять в законодательном порядке в Бюджетном кодексе или в Законе о целевые программы.

Для обеспечения включения бюджетной части программы в структуру бюджетной программы необходимо внести изменения в методику бюджетирования. Проще всего включить целевые программы в бюджетную структуру как подпрограммы (программы второго уровня) межотраслевых программ. Последние используются, как правило, для координации усилий нескольких государственных ведомств, вовлеченных в выполнение конкретной программы. Все государственные программы нужно классифицировать, учитывая их влияние на фискальную ситуацию в стране и возможности бюджета по обеспечению их стабильного финансирования. С этой целью необходимо закрепить ответственность за оценки влияния на бюджет разработчика программ. Министерство финансов должно нести ответственность за разработку методики оценки фискального воздействия, тренинга сотрудников отраслевых министерств и государственных ведомств по этим вопросам, а также давать свои выводы.

Итак, совершенствование и дальнейшее развитие бюджетирования должны способствовать укреплению взаимосвязи" связи между стратегическими целями развития государства и результатами деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других участников бюджетного процесса. Это требует как внедрения новых современных технологий управления государственными финансами, включая бюдже-тирования, так и совершенствования самого бюджетного процесса.

По нашему мнению, полноценному внедрению и развитию технологий бюджетирования в Украине препятствуют:

Отсутствие общегосударственных и региональных стратегических ориентиров развития, а также качественного и понятного стратегического планирования на уровне главных распорядителей бюджетных средств. Принятия взвешенных, обоснованных и последовательных решений о направления реализации бюджетной политики как составляющей общегосударственной финансово-экономической политики является залогом достижения поставленных целей, поскольку частая смена государственных приоритетов свидетельствует об отсутствии комплексного и долгосрочного видения результатов деятельности всех участников бюджетного процесса;

Нереформированность большинстве отраслей экономики и местного хозяйства, что затрудняет применение прогрессивных технологий бюджетирования;

Недостаточная осведомленность специалистов ведущих государственных учреждений и органов местного самоуправления с достоянием мировой финансовой теории и практики, отечественной финансовой науки;

Несовершенство управления государственным и местными бюджетами, форм и методов бюджетного менеджмента, отсутствие реального планирования и прогнозирования бюджета на середньостроко-ный и долгосрочный периоды на основе современных бюджетных технологий, которые весьма успешно применяются в Западной Европе.

Системными направлениями изменений для полноценного применения программно-целевого бюджетирования в Украине должны стать: во-первых, модернизация всей системы стратегического планирования и программирования государственной политики. Этот шаг также должен учитывать структурные реформы в Украине, направленные на повышение эффективности функционирования отраслей и качества предоставления государственных услуг; во-вторых, совершенствование методики бюджетирования (в данном случае программно-целевого бюджетирования) с учетом мирового опыта. Такая методика должна быть научно обоснованной, максимально адаптированной к отечественным финансовым реалиям и учитывать последние достижения западной практики бюджетирования и бюджетного федерализма; в-третьих, постепенное и профессиональное обучение специалистов, работающих в сфере государственных финансов, современным методикам бюджетирования, начиная с уровня политиков, государственных служащих, принимающих управленческие решения, и заканчивая специалистами на местах и будущими специалистами.

Все предложенные мероприятия необходимо осуществлять постепенно, с учетом зарубежного опыта проведения реформы государственного управления, важной составляющей которой является внедрение современных мировых технологий бюджетирования. Отсюда одной из первоочередных задач является овладение теоретическими и прагматическими принципами бюджетирования, которые легли в основу его практического применения в ведущих странах мира. Эти принципы постепенно совершенствуются, модифицируются, адаптируясь к бюджетных систем и специфических условий каждой страны. Учета достижений мирового опыта даст возможность не только оценить преимущества и недостатки разных методов бюджетирования, но и выбрать и постепенно внедрить оптимальный и эффективный вариант для Украины.

Основной целью любого современного демократического государства является рост качества и уровня жизни населения, главным фактором которого является эффективное государственное финансовое управление и качественное бюджетное планирование.

В большинстве стран мира под качественным бюджетным планированием понимается бюджетирование, ориентированное на результат, основным инструментом которого выступает программно-целевой метод. Мировой опыт стран с развитой бюджетной системой (США, Канада, Великобритания, Австралия, Франция, Швеция) показал, что масштабное применение программно-целевого метода бюджетного планирования повышает гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат и повышению эффективности предоставления государственных услуг, а также обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета . В силу этого актуальной и приоритетной целью Правительства Российской Федерации является внедрение программно-целевого подхода на всех уровнях бюджетной системы. Для регионов и муниципальных образований внедрение данного метода имеет особую важность, поскольку их услуги максимально приближены к населению и определяют качество его жизни, а бюджетные расходы стимулируют развитие региональной экономики и социальной сферы. Поэтому рассмотрение роли программно-целевого метода и изучение опыта его реализации в региональном финансовом управлении является актуальной задачей современных научных исследований.

Переход на новый уровень управления общественными финансами в Российской Федерации стал возможен благодаря проведению бюджетных реформ с 1999 г. по настоящее время. Суть их состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров. Достигается это путем внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, которое позволяет осуществить переход от бюджетирования со сметным финансированием деятельности к бюджетированию по программам, направленным на достижение измеримых конечных социально-значимых результатов; от планирования на один бюджетный год к планированию на три года. При этом основным инструментом его реализации является программно-целевой метод бюджетного планирования.

В рамках данной работы, ввиду возникновения неопределенности, связанной с внедрением в российскую практику понятия «бюджетирование, ориентированное на результат» (далее БОР), раскроем понятия и взаимосвязь БОР и программно-целевого метода бюджетного планирования.

В экономической литературе понятия «программно-целевое бюджетирование» и «бюджетирование, ориентированное на результат» зачастую отождествляются. Однако, на наш взгляд, это не совсем верно, поскольку «бюджетирование, ориентированное на результат» — понятие более широкое. Оно представляет собой метод планирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля, обеспечивающий распределение бюджетных средств исходя из общественной значимости ожидаемых и конкретных результатов их использования с учетом приоритетов государственной экономической политики. В свою очередь планирование расходов бюджетов, с целью предоставления общественных благ, может быть реализовано с помощью различных методов бюджетного планирования. Таким образом, программно-целевой метод является одним из способов реализации системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Программно-целевой метод бюджетного планирования основан на системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ. В арсенале программно-целевого метода присутствуют следующие инструменты: федеральные (долгосрочные) целевые программы (далее Ф(Д)ЦП); ведомственные целевые программы (далее ВЦП); государственные программы (далее ГП), государственные программы субъекта РФ, муниципальные программы.

Программно-целевой метод бюджетного планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Основными предпосылками внедрения программно-целевого метода в бюджетную практику России в 2000-е гг. явились следующие:

Расходы за 2000-е гг. существенно выросли, но без увязки с приоритетами, происходил торг за ресурсы и размывание бюджетной дисциплины.
Сохранились стимулы увеличения бюджетных расходов, но не были созданы условия для повышения эффективности бюджетных расходов.
Стратегическое планирование было слабо увязано с бюджетным планированием, а структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики.
Планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов было методологически не взаимоувязано.

Отметим, что активная фаза разработки государственных программ в РФ началась в последние пять лет в связи с появлением нормативно-правовой и методологической базы, которая включает в себя:

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм (Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588).
Методические указания по разработке и реализации госпрограмм
(приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817).
Перечень государственных программ РФ (распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 №1950-р).
Аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам (впервые сформировано в 2010 г. при подготовке проекта ФЗ о федеральном бюджете на 2011—2013 гг.).
Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» («программный» бюджет и бюджетная классификация).

В соответствии с ФЗ № 104 в результате введения в действие новой редакции ст. 179 БК РФ, устанавливающей правовые основания для формирования государственных программ РФ, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ, такие понятия, как ФЦП и ВЦП, потеряли свою актуальность. В рамках указанного выше закона ФЦП и ВЦП, ровно, как и любые другие программы и их мероприятия, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета, подлежат включению в соответствующую государственную программу.

Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития. Она состоит из подпрограмм и федеральных целевых программ, которые в свою очередь делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности, решаемых в рамках государственной программы задач. Структура государственной программы представлена на схеме 1.

Схема 1. Структура государственной программы

Методические указания по разработке и реализации государственных программ определяют требования к разработке из проектов и подготовке отчетов о ходе их реализации и оценке эффективности, а также порядок проведения Министерством экономического развития мониторинга их реализации. Перечень государственных программ формируется исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. В перечне зафиксированы наименования программ, ответственные исполнители, соисполнители, а также основные направления реализации по каждой из них.

В Программе повышения эффективности бюджетных расходов определены следующие общие принципы разработки и реализации государственных программ:

Формирование госпрограмм исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения.
Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию (достижение конечных результатов).
Установление для госпрограмм, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных, которые характеризуют удовлетворение нужд внешних потребителей, и непосредственных, которые отражают объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях.
Интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей госпрограмм.
Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации госпрограмм с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации.

Государственная программа представляет собой инструмент увязки бюджетного и экономического планирования, поэтому в государственном финансовом управлении она занимает особое место. Модель внедрения государственной программы представлена на схеме 2.

Схема 2. Модель внедрения государственных программ

Таким образом, особенностями государственных программ является то, что они:

вытекают из долгосрочной стратегии развития и являются инструментом достижения ее целей;
объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели;
состоят из подпрограмм, могут включать ФЦП;
реализуются ответственным исполнителем, соисполнителями, которые отвечают за свои подпрограммы, и участниками;
государственные программы РФ и субъектов РФ, а также муниципальные программы увязаны друг с другом (субсидии).

В субъектах Российской Федерации первые масштабные попытки практического применения программных принципов бюджетного планирования связаны с реализацией в 2004—2010 гг. программ реформирования региональных финансов, а затем пришедших им на смену программ повышения эффективности бюджетных расходов. В упомянутых программах, в частности, содержались разделы, предусматривающие применение методов и инструментов БОР, во многом совпадающих с программными принципами бюджетного планирования. В настоящее время в органах государственного управления и в экспертном сообществе четко не сформировалось однозначной позиции, каким образом внедрение программного бюджета должно осуществляться на региональном и муниципальном уровнях . Одним из наиболее актуальных вопросов в этой связи является нечеткое понимание того, должны ли субъекты РФ повторять конструкцию государственных программ вышестоящих органов власти. Существуют разные мнения по этому вопросу: некоторые эксперты придерживаются позиции, что в будущем региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной точке зрения регионам необходимо ориентироваться, в первую очередь, на собственные приоритеты социально-экономического развития, поэтому и программы должны быть различны.

Отметим, что применение государственных программ субъектами РФ осуществляется исключительно по инициативе региональных органов власти. Действующее законодательство не содержит препятствий для реализации данной инициативы, что отмечено в письме Минфина России от 02.04.2012 № 02-16-03/1073 и подтверждается опытом ряда территорий. Кроме того, п. 3 ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена возможность органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно определять целесообразность и сроки перехода к формированию бюджета в программном формате. Таким образом, субъекты РФ самостоятельны в выборе формата бюджета. Так, в Республике Карелия отменены правовые основания для разработки долгосрочных целевых программ.

При этом стоит отметить, что, согласно исследованию качества управления финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2012 г. , у 38 регионов доля программных расходов бюджета составляла 50 % и выше (в среднем по России данный показатель равен 46,9 %). В то же время в ряде субъектов РФ доля программных расходов по-прежнему остается на низком уровне и составляет около 5 %. Выделяются и «передовые» регионы, доля программных расходов которых превосходит 80% всех расходов регионального бюджета, к ним относится и Республика Карелия (табл. 1).

Таблица 1

Удельный вес программной части расходов «передовых регионов»
Российской Федерации в общем объеме расходов бюджета в 2012 г.

Высокая доля программной части бюджетных расходов у перечисленных выше субъектов Российской Федераций является одной из основных характеристик эффективности использования бюджетных ресурсов и высокого качества государственного финансового менеджмента. Кроме того, как показывает анализ, она в значительной степени определяет качество управления региональными финансами. Так, по результатам проведения Министерством финансов Российской Федерации мониторинга финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований в 2012 г. установили, что вышеназванные субъекты отнесены к субъектам с высоким или надлежащим качеством управления региональными финансами.

Интересен опыт внедрения программно-целевого метода в Республике Карелия. Необходимость перехода к формированию бюджета Республики Карелия в программном формате была особо подчеркнута в Программе повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Республики Карелия от 31.12.2010 № 659р-П. В течение последних пяти лет происходит активный переход на программный принцип формирования бюджета Республики Карелия. Правительством Республики Карелия создается необходимая нормативно-правовая база для перехода к «программному» бюджету. Внедрение в Республике Карелия программного бюджета осуществляется исходя из следующих принципов :

формирование государственных программ осуществляется на основе долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей их достижения, учета положений стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Карелия, отдельных решений Главы Республики Карелия и Правительства Республики Карелия;
наиболее полного охвата сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований бюджета Республики Карелия;
установления для государственных программ измеримых результатов их реализации;
интеграции государственных регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, кредитных, долговых) мер для достижения целей государственных программ;
определения органа исполнительной власти Республики Карелия, ответственного за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
наличия у ответственных исполнителей и соисполнителей государственной программы полномочий, необходимых и достаточных для достижения целей государственной программы;
проведения регулярной оценки эффективности реализации государственных программ с возможностью их корректировки или досрочного прекращения.

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 26.09.2012 № 574р-П был утвержден перечень из 18 государственных программ Республики Карелия, сгруппированных по четырем основным направлениям; организована работа по подготовке органами исполнительной власти Республики Карелия государственных программ:

Новое качество жизни (8 программ).
Инновационное развитие и модернизация экономики (6 программ).
Обеспечение безопасности (1 программа).
Эффективное государство (3 программы).

В законе Республики Карелия от 20.12.2013 № 1759-ЗРК «О бюджете Республики Карелия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» было предусмотрено распределение бюджетных ассигнований по двум государственным программам, утвержденным на момент формирования проекта бюджета Республики Карелия.

На сегодняшний день Правительством Республики Карелия утверждены следующие государственные программы:

«Развитие агропромышленного комплекса и охотничьего хозяйства Республики Карелия на 2013—2020 годы».
«Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия».
«Развитие институтов гражданского общества и развитие местного самоуправления, защита прав и свобод человека и гражданина».
«Содействие занятости населения в Республике Карелия».
«Программа развития здравоохранения в Республике Карелия на 2013—2020 годы».

Согласно представленному к проекту бюджета Республики Карелия на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. аналитическому распределению бюджетных ассигнований по государственным программам Республики Карелия, расходы бюджета РК в рамках государственных программ (с учетом разработанных проектов) составляют более 94 % общего объема расходов бюджета. Анализ данных показал, что наибольший удельный вес программных расходов в структуре бюджета РК в 2014 г. занимают расходы на «Развитие образования» — 25, 81%, «Социальную поддержку граждан» — 25,50 %, «Развитие здравоохранения» — 19,11 %. Это свидетельствует о социальной ориентированности бюджетных расходов, отражает стремление к достижению долгосрочной цели социально-экономического развития республики, а именно: повышению качества жизни населения .

В результате проведенного исследования по показателю удельного веса расходов бюджета субъекта РФ, планируемых в рамках программ в общем объеме расходов бюджетов субъекта РФ за 2012 г., Республика Карелия занимает лидирующую позицию в Северо-Западном федеральном округе (табл. 2).

Таблица 2

Удельный вес программных расходов в общем объеме расходов бюджетов субъектов РФ в Северо-Западном федеральном округе в 2012 г.

Субъект Российской Федерации	Доля расходов, формируемая в рамках программ (%)
Республика Карелия	92
Республика Коми	74
Архангельская область	19
Вологодская область	14
Калининградская область	39
Ленинградская область	17
Мурманская область	64
Новгородская область	51
Псковская область	26
г. Санкт-Петербург	21
Ненецкий автономный округ	36
В среднем по Северо-Западному ФО	41

Как было отмечено выше, осуществление качественного бюджетного планирования во многом определяет эффективность государственного управления и бюджетных расходов. Поскольку доля программных расходов в общей структуре расходов бюджета РК превышает 94 %, в связи с этим возникает вопрос об оценке качества бюджетного планирования в Республике: можно ли высокий удельный вес программных расходов рассматривать как критерий качества бюджетного планирования? Ответом на вопрос может стать анализ мониторинга качества финансового менеджмента, проводимый Министерством финансов РК. Годовой мониторинг качества финансового менеджмента в 2013 г. проводился на основе шести групп показателей, удельный вес которых за 9 месяцев 2013 г. следующий: бюджетное планирование — 23,3%; исполнение бюджета Республики Карелия в части расходов — 31,3%; учет и отчетность — 16,4%; контроль и аудит — 16,4%; исполнение судебных актов — 8%; исполнение бюджета Республики Карелия по налоговым и неналоговым доходам — 4,6% .

Как видно, наибольший вес при оценке качества финансового менеджмента занимают показатели «Бюджетное планирование» и «Исполнение бюджета в части расходов». За 9 месяцев 2013 г. средняя оценка мониторинга бюджетного планирования с учетом веса группы в оценке показателя составила 20,5 балла (из 23,3 балла), а по показателям «Исполнение бюджета в части расходов» составило 23,3 балла (из 31,3 балла). Средняя итоговая оценка мониторинга качества финансового менеджмента за 9 месяцев 2013 г. составила 84,5 балла по 100-балльной шкале. Таким образом, можно сделать вывод о том, что качество финансового менеджмента во многом определяется и зависит от доли программных расходов. В РК эта доля достаточно высокая, соответственно, и качество финансового менеджмента находится на высоком уровне.

Несмотря на большое количество преимуществ внедрения программного бюджетирования, опыт нескольких лет разработки государственных программ выявил существование целого ряда объективных и субъективных причин, усложняющих реформирование бюджетной системы России, в том числе на региональном уровне . Рассмотрим, какие из проблем, связанных с переходом на программный бюджет, характерны для Республики Карелия (табл. 3).

Таблица 3

Ограничения и проблемы при внедрении программного бюджета в РК

Ограничения/проблемы при внедрении программного бюджета субъектами РФ	Ограничения/проблемы при внедрении программного бюджета в РК
Проблемы при увязке программных бюджетов и документов стратегического планирования	На нормативно уровне такой проблемы не существует, но с точки зрения практики применения выявлено, что цели долгосрочной стратегии социально-экономического развития не в полной мере нашли свое отражение, подкрепление в расходной части бюджета
Нехватка ресурсной базы, например для реализации концепции социально- экономического развития (государственные программы должны быть разработаны «под деньги», которые есть)	Проблема существует
Бесконтрольность расширения количества целевых программ, зачастую пересекающихся между собой по целям, задачам, показателям и основным мероприятиям	В Республике Карелия такой проблемы нет, поскольку четко соблюдается принцип «непересекаемости» программ по целям и задачам.
Проблема отражения участия регионов в реализации федеральных программ, а муниципалитетов — в реализации региональных	Проблема существует
Проблема неопределенности вопроса о месте ДЦП и ВЦП в программном бюджете	Проблема существует, и на сегодняшний день она решена таким образом: ДЦП входят в структуру государственных программ в качестве подпрограммы
Проблема формирования непрограммных расходов	В Республике Карелия к непрограммным расходам относят расходы на управление
Необходимость перестройки работы системы органов — «переформатирование мозгов»	Проблема существует
Отсутствие определенной структуры государственных программ: должны ли регионы и муниципалитеты повторять конструкцию госпрограмм вышестоящих уровней власти	Проблема существует: решение — «не должны»
Не проработан механизм предоставления межбюджетных трансфертов (Непонятно, как осуществлять предоставление субсидий, дотаций на выравнивание в рамках одной программы на федеральном и региональном уровнях или другим способом?)	Проблема существует
Неопределенность процедуры оценки эффективности реализации программ	Проблема не существует

Обобщая зарубежную и российскую практику, можно сформулировать ряд требований, соблюдение которых обеспечит эффективность применения программно-целевого метода бюджетного планирования:

Программы должны содержать достижимые, точные соответствующие им показатели непосредственных и конечных результатов.
Данные показатели должны быть увязаны со стратегическими целями и задачами.
Программная классификация должна охватывать все бюджетные расходы.
Необходимо организовать эффективную систему контроля за достижением запланированных программами результатов с установлением ответственности руководителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Решение указанных задач в перспективе создаст возможность расширить горизонт программно-целевого метода бюджетного планирования, что позволит в еще большей степени обеспечить преемственность и стабильность бюджетной политики, а также повысить эффективность расходов бюджета.

Таким образом, применение программно-целевого метода бюджетного планирования играет большую роль в государственном финансовом управлении регионом. Опыт реализации данного метода в Республике Карелия позволяет сделать вывод о наличии прямой зависимости между эффективностью использования бюджетных ресурсов, качеством государственного финансового менеджмента и использованием программно-целевого метода бюджетного планирования. Процесс внедрения программного бюджета — сложный и длительный процесс. В России, возможно, он займет даже большее время, чем потребовалось многим европейским странам. При его внедрении субъекты сталкиваются с большим количеством проблем и ограничений, что позволяет сделать вывод о том, что формирование целостной системы управления общественными финансами еще не завершено. Не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления общественными финансами, работают в полную силу. Тем не менее уже на данном этапе внедрения программного бюджета можно говорить о его положительном влиянии на государственное финансовое управление регионом.

Особую сложность вызывает не столько изменение технологической составляющей, сколько изменение подхода лиц, вовлеченных в бюджетный процесс, с формального использования программ для обоснования эффективности своей деятельности и получения повышенного финансирования на их использование для структурной перестройки экономики регионов, выявление конкурентоспособных преимуществ территории и их развитие, а также оптимизацию существующих затрат. Очевидно, что успех внедрения этого метода связан, прежде всего, с тем, что оно должно осуществляться в рамках более широких преобразований как в сфере управления общественными финансами, так и в сфере государственного управления в целом. Только в этом случае оно может стать не только способом оптимизации бюджетной системы, механизмом управления территорией, но и катализатором роста ее конкурентоспособности.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и плана мероприятий по ее реализации в 2010 году» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/, свободный (дата обращения 15.09.2014).
Приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. № 817 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70198158/, свободный (дата обращения 14.09.2014).
Письмо Минфина РФ от 2 апреля 2012 г. № 02-16-03/1073 «О правовых основаниях утверждения высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ порядков формирования и реализации государственных программ субъектов РФ» [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70199776/, свободный (дата обращения 15.09.2014).
Результаты оценки качества управления региональными финансами в 2012 году [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru/ru/budget/regions/monitoring_results/monitoring_finance/index.php?id_4=20235, свободный (дата обращения 04.10.2014).
Приказ Министерства экономического развития Республики Карелия от 01.04.2013 № 70-А «Методические указания по разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ Республики Карелия» [Электронный ресурс]. URL: gov.karelia.ru/gov/Legislation/docs/2013/04/70-a_2.doc, свободный (дата обращения 19.09.2014).
Аналитическая записка «О результатах проведения годового мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств бюджета Республики Карелия, за 2013 год» [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.karelia.ru/201-6/, свободный (дата обращения 04.09.2014).
Распоряжение Правительства Республики Карелия от 26 сентября 2012 года № 574р-П [Электронный ресурс]. URL: minfin.karelia.ru/assets/Byudzhetnaya-reforma/perechen.doc, свободный (дата обращения 04.09.2014).
Зарубежный опыт программно-целевого управления государственными расходами и возможности его адаптации в России [Электронный ресурс]. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf, свободный (дата обращения 13.09.2014).
Обзор международного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат [Электронный ресурс]. URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/, свободный (дата обращения 24.09.2014).
Стародубровская И. В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. Москва, 2008. (Научные труды / Ин-т экономики переход. периода; № 119Р). Прил. : Опыт внедрения БОР в г. Череповце / Ананенко С. А.

REFERENCES

Order of the Government of the Russian Federation on June 30, 2010 N 1101-r «On Approval of the Program of the Government of the Russian Federation to Improve the Efficiency of Budget Expenditures for the Period up to 2012 and an Action Plan for its Implementation in 2010». . // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/ (accessed 15.09.2014).
Order of the Ministry of Economic Development of Russia on December 26, 2012 № 817 "On Approval of Guidelines for the Development and Implementation of State Programs of the Russian Federation" . // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70198158/ (accessed 09/14/2014).
Letter from the Ministry of Finance of April 2, 2012 N 02-16-03 / 1073 "On Approval of the Legal Basis for the Supreme Executive Authorities of the Subjects of the Russian Federation the Order of Formation and Implementation of State programs of Subjects of the Russian Federation" . // URL: http://base.garant.ru/70199776/ (accessed 15.09.2014).
The Results of Evaluation of the Quality of the Regional Finance in 2012 . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: http://minfin.ru/ru/budget/regions/monitoring_results/monitoring_finance/index.php?id_4=20235 (accessed 04.10.2014).
Order of the Ministry of Economic Development of the Republic of Karelia from 01.04. 2013 number 70-A, "Guidelines for the Design, Implementation and Evaluation of the Effectiveness of State Programs of the Republic of Karelia" . // URL: gov.karelia.ru/gov/Legislation/docs/2013/04/70-a_2.doc (accessed 09.19.2014).
Policy Paper "On the Results of the Annual Monitoring of the Quality of Financial Management Exercised by the Executive Head of the Budget of the Republic of Karelia for 2013" . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: http://minfin.karelia.ru/201-6/ (accessed 04.09.2014).
Decree of the Government of the Republic of Karelia from September 26, 2012 N 574r-P . / Ministry of Finance of the Russian Federation. URL: minfin.karelia.ru/assets/Byudzhetnaya-reforma/perechen.doc (accessed 04.09.2014).
International Experience Program and Target Public Expenditure Management and its Adaptability in Russia . / Bryansk Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the Government of the Russian Federation. URL: http://www.rane-brf.ru/conference/2012/marusova.pdf (accessed 13.09.2014).
Review of international experience in implementation of Performance-based budgeting . . URL: http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/ (accessed 09.24.2014).
Starodubrovskaya I. V. Performance-based budgeting, regional and municipal levels, approaches and recommendations . M .: IET, 2008. 184 p .: ill. (Proceedings / Inst. of Economy in Transition. . № 119R). Appendix .: Experience of implementing PBB in Cherepovets / Ananenko S. A.

Республика Карелия отнесена к субъектам с надлежащим качеством управления региональными финансами.

Рассчитано по данным Министерства финансов Республики Карелия.

Сущность программно-целевого метода составления бюджета

Введение

Сущность и значение программно-целевого метода бюджетного планирования

Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования

Популярное