Процесс практического претворения в жизнь субъектами административного права правил поведения, содержащихся в нормах, называется реализацией административно-правовых норм.
Существует четыре формы (способа) реализации норм административного права: соблюдение, исполнение, использование и применение.
Соблюдение - это пассивное поведение субъекта административного права. Оно характеризуется добровольным подчинением субъекта административно-правовых отношений требованиям норм. Соблюдение может осуществляться без вступления данного субъекта в конкретные правоотношения. Например, гражданин, выполняя решение органа местного самоуправления, в позднее время не нарушает тишину и не создает тем самым неудобств для отдыхающих соседей.
Исполнение - это действия субъектов административно-правовых отношений по выполнению требований, установленных нормами, точное следование субъектов тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые содержатся в нормах. В отличие от соблюдения исполнение характеризуется активным, планомерным поведением субъекта. Например, пассажир городского транспорта, выполняя правила пользования общественным транспортом, оплачивает свой проезд (компостирует талоны на проезд).
Использование состоит в добровольном совершении субъектами права действий, связанных с осуществлением субъективных прав в сфере управления. При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом. Например, гражданин сам решает, обжаловать ли ему действия должностного лица, нарушившие его права, или нет. Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от него при использовании реализуются субъективные права участников правоотношений (в рассмотренном примере у гражданина имеется право на обжалование действий и решений органов и должностных лиц, нарушающих его права и свободы).
Применение-- это особая форма реализации права, которая осуществляется только субъектами административного права, имеющими компетенцию на осуществление исполнительных функций. Применение административно-правовой нормы состоит в принятии на ее основе соответствующим органом исполнительной власти, исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией) или уполномоченным на то должностным лицом юридически властного решения. Практически применение осуществляется в виде издания в соответствии с нормой индивидуальных правовых актов. Это - важнейшая правовая форма деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления, руководителей организаций, предприятий и учреждений.
Применение административно-правовых норм является прерогативой субъектов, осуществляющих исполнительные, административные функции.
Граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм. В некоторых случаях, предусмотренных законодательством, применение административно-правовых норм возлагается на судей. Например, при рассмотрении дел об административных правонарушениях или жалоб на неправомерные действия и решения государственных органов и их должностных лиц.
При этом к основным требованиям правильности применения норм административного права относятся: законность, обоснованность и целесообразность.
Законность означает, что органы и должностные лица могут применять административно-правовую норму только в пределах предоставленных им полномочий и в точном соответствии с требованиями нормы. Кроме того, законность - строгое соблюдение процессуального порядка применения нормы и обязанность уполномоченных на то органов и должностных лиц применять ее во всех необходимых случаях.
Обоснованность означает возможность применения нормы только в результате анализа достоверной информации о событии, вызвавшем необходимость ее применения, только после всесторонней проверки всех фактов и обстоятельств дела.
Целесообразность означает, что в результате применения нормы возможно в данной ситуации оптимальным образом достичь цели, ради которой применяется норма.
Реализация АПН - практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования управленческих общественных отношений.
Реализация АПН - это такие правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами административного права, и выражаются в приобретении, использовании прав, соблюдении или выполнении правовых обязанностей.
Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права.
Формами (способами) реализации АПН являются:
1) соблюдение;
2) исполнение;
3) использование;
4) применение.
Реализация АПН в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдением может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.
Реализация АПН в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах. В отличие от соблюдения исполнение характеризуется активным поведением субъекта. В определенных случаях пассивное поведение может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность, неправомерное поведение.
Использование как форма реализации АПН состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.
Подобно исполнению использование осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании реализуются субъективные права. Осуществление, например, органом управления прав, предусмотренных положением о нем, немыслимо иначе как посредством совершения юридически значимых действий. Невозможно также реализовать право гражданина на перемену фамилии, не обращаясь с заявлением об этом в соответствующий орган.
Кроме того, в отличие от первых двух форм реализации норм при использовании, субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного права. Посредством формы использования реализуются управомочивающие административно-правовые нормы, нормы-дозволения.
В отличие от других форм реализации права применение всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами в установленном законодательством процессуальном порядке.
Сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства, общественных организаций (объединений), должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и принятии государственно-властного решения, т.е. в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов.
По своему социальному содержанию применение АПН представляет собой одну из правовых форм исполнительной, управленческой деятельности. Поскольку применение норм административного права носит государственный характер, то субъектами применения могут быть только правомочные органы и должностные лица, наделенные правоприменительной компетенцией. Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность, обоснованность, целесообразность, научная организация правоприменительной деятельности.
Социальное назначение норм административного права состоит в том, чтобы регулировать поведение субъектов в сфере государственного управления. Однако эти нормы не могут выполнять регулирующей роли без сложного механизма их реализации.
Как отмечают Н.И. Матузов и А.В. Малько, «под реализацией права понимается процесс воплощения юридических предписаний в правомерных действиях граждан, органов, организаций, учреждений, должностных лиц и всех иных участников общественных отношений. Вне деятельности людей реализация права немыслима. Отсюда – значение целенаправленной организаторской деятельности субъектов права» .
Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь государственной воли, выраженной в нормах, субъектами административного права. В указанном процессе участвуют все стороны управленческих правоотношений, но по-разному, т. е. в соответствии с их административно-правовым статусом.
Форма реализации норм административного права зависит от специфики общественных отношений, регулируемых данными нормами, от правила (содержания) правовой нормы, от характера поведения субъектов, реализующих правовую норму, и их взаимоотношений; от формы внешнего проявления правомерного поведения.
В юридической литературе принято различать несколько форм (способов) реализации правовых норм.
По характеру действий субъектов административного права, степени их активности и направленности в отношении административнопра во вых норм выделяют соблюдение, исполнение, использование и применение.
Соблюдение как форма реализации норм административного права имеет место тогда, когда субъекты воздерживаются от совершения действий, закрепленных нормами. Это пассивная форма поведения субъектов в сфере государственного управления, они не вступают в конкретные административно-правовые отношения. В этой форме реализуются запрещающие нормы. Как отмечает В.С. Нерсесянц, «правовые запреты реализуются преимущественно под угрозой наступления неблагоприятных последствий в случае их нарушения. Это могут быть лишение свободы, штраф, исправительные работы и др.» .
Исполнение норм административного права заключается в активных действиях субъектов правоотношений, направленных на выполнение предписанных правовой нормой обязанностей. Таким образом, путем исполнения реализуются обязывающие административно-правовые нормы. Исполнение правовых норм обеспечивается определенными государственными мерами. Как отмечает В.С. Нерсесянц, «при осуществлении обязывающих норм затрачиваются человеческие силы, за что государство обещает определенную компенсацию. Исполнение обязанностей под угрозой возможно, но оно не будет столь качественным.
Отдельные люди исполняют юридические обязанности по внутреннему убеждению, следуя чувству долга» .
Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Заинтересованность участников общественных отношений в реализации принадлежащих им прав проявляется в сфере действия управомочивающих норм, а более широко – за пределами действия запретов, ограничений и обязывающих велений. Государство не обещает наград за сам факт реализации управомочивающих норм, тем более не грозит лишениями в случае отказа от реализации предоставленных прав. Содержание управомочивающих норм удовлетворяет их адресатов, а сам результат осуществления прав приносит желаемые блага 2 .
Эти три формы реализации административно-правовых норм, в ходе которых юридические нормы претворяются в жизнь непосредственно действиями субъектов общественных отношений, принято называть формами непосредственной реализации права.
По сути, в таких формах осуществляются акты реализации прав и обязанностей субъектов административных правоотношений.
Между тем осуществления актов реализации прав и обязанностей субъектов административного правоотношения недостаточно для его урегулирования. По результатам их осуществления должно быть принято основанное на законе государственно-властное решение органа исполнительной власти либо его должностного лица в виде индивидуального правоприменительного акта. Поэтому важной формой реализации административно-правовых норм является применение.
Применение административно-правовых норм состоит в принятии индивидуального юридического акта по конкретному делу. Данные нормы реализуются в процессе разрешения конкретного дела, связанного с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности. Применение административно-правовых норм не представляет обязанности всех сторон управленческих отношений, оно относится к компетенции специально уполномоченных на то органов управления и должностных лиц.
Применение административно-правовых норм отражает сущность административно-правовых отношений. Именно в процессе применения административно-правовых норм наиболее четко прослеживаются форма и содержание данных правоотношений, их динамика. В процессе применения административно-правовых норм участвует орган государственного управления (исполнительной власти), который уполномочен принимать юридически значимое решение в отношении организационно неподчиненного ему субъекта.
Н.И. Матузов и А.В. Малько обоснованно считают, что «применять нормы права – это значит применять власть, а нередко – принуждение, санкции, наказание. Правоприменение осуществляют только специальные субъекты. Именно поэтому рядовые граждане не могут применять правовые нормы, иными словами, употреблять власть; такими прерогативами они не наделены» .
Таким образом, правоприменение рассчитано как на урегулирование правоотношений в сфере государственного управления, которые не связаны с противоправным поведением подвластных субъектов (такие правоотношения всегда направлены на реализацию прав и свобод граждан и организаций), так и на охрану данных правоотношений от противоправных посягательств.
В отличие от исполнения как формы реализации административноправовых норм, составляющих обязанность всех, к кому они обращены, применение этих норм составляет обязанность лишь специально на то уполномоченных органов и должностных лиц.
По своему социальному содержанию применение административноправовых норм представляет собой одну из правовых форм исполнительной, управленческой деятельности.
Основным требованием правильного применения норм административного права является законность правоприменительной деятельности. Этот принцип в процессе применения административно-правовых норм выражается в ряде конкретных требований, обращенных к правоприменяющим органам и должностным лицам:
1) применение нормы административного права в каждом отдельном случае должно строго соответствовать подлинному ее содержанию, тем целям, для достижения которых она установлена;
2) норма административного права должна применяться в установленном государством порядке с соблюдением всех процессуальных требований, обеспечивающих правильность ее применения;
3) акт применения нормы административного права должен быть определенным образом оформлен, в частности иметь соответствующее наименование, дату принятия, должен быть подписан надлежащим должностным лицом;
4) акт применения нормы административного права должен быть в установленный срок объявлен заинтересованным органам и лицам, что составляет одно из необходимых условий его фактической реализации;
5) применяющий норму административного права орган обязан сам или через соответствующие подчиненные ему органы обеспечить фактическое проведение в жизнь акта правоприменения посредством организации его исполнения и проверки исполнения.
Некоторые административно-правовые нормы в соответствии с действующим законодательством могут применяться в судебном порядке (например, при рассмотрении судами жалобы на постановление административной комиссии о наложении штрафа или принятии судьей решения о привлечении к административной ответственности). Это свидетельствует о том, что для применения административно-прав овых норм необходимы полномочия юридически властного характера.
Применение нормы административного права – это не одноактное действие, а определенный процесс, имеющий начало и окончание и состоящий из ряда последовательных стадий. Каждая стадия механизма административно-правового регулирования может быть детализирована исходя из особенностей административных правоотношений.
Первая стадия механизма административно-правового регулирования – это стадия общего действия права (действие права в статике). На этой стадии правоприменителем устанавливается взаимосвязь абстрактной правовой нормы с конкретными жизненными обстоятельствами, порожденными юридическим фактом. При реализации данной стадии конкретным правоприменителем в конкретных административных правоотношениях она может быть разбита на несколько этапов:
1. Установление юридической основы дела. На этом этапе правоприменительного процесса дается правовая квалификация (юридическая оценка) установленным фактическим обстоятельствам дела, выбирается правовая норма, подлежащая применению, проверяется ее юридическая сила, подлинность текста, выясняется ее действие во времени, пространстве и по кругу лиц.
2. Установление фактической основы дела. На данном этапе устанавливаются и исследуются только те факты и обстоятельства, которые предусмотрены нормой права и являются юридически значимыми (правомерными либо неправомерными), поскольку право не может применяться к обстоятельствам, не имеющим юридического характера.
Вторая стадия механизма правоприменения характеризуется фактической реализацией прав и обязанностей субъектов административных правоотношений (динамика действия права) и принятием уполномоченным органом решения по делу. Указанная стадия также может подразделяться на несколько этапов:
1. Фактическая реализация прав и обязанностей субъектов административного правоотношения. На этом этапе осуществляются сбор и оценка юридических доказательств, фактов (предметов, показаний свидетелей и очевидцев, документов, заключений специалистов и т. д.), добытых в установленных законом формах и порядке, представление документов, необходимых для реализации прав и законных интересов управомоченной стороны правоотношений, их оценка, направление запросов, рассмотрение ходатайств и т. д.
Всестороннее и полное исследование фактических обстоятельств, собранных в соответствии с требованиями закона, способствует достижению объективной истины по делу и правильному принятию решения.
2. Принятие решения по делу. Это завершающая стадия процесса применения норм административного права.
Решение по делу сопровождается одновременно принятием полномочным органом (письменно или в иной форме) индивидуальноправового акта (акта применения права). Ими могут быть постановления, решения, распоряжения, приказы, издаваемые органами государственного управления (должностными лицами), а также акты судебных органов.
Признаками акта применения норм административного права являются:
– его индивидуальный характер;
– обоснованность его нормой (или нормами) административного права.
Доведение актов применения до заинтересованных органов и лиц и непосредственное их исполнение.
Действия по применению норм административного права в зависимости от характера и конкретных целей разделяются на две группы:
1) действия, имеющие своей непосредственной целью юридическое обеспечение удовлетворения тех или иных конкретных потребностей общества или личности;
2) действия по привлечению к ответственности нарушителей норм.
Таким образом, можно сделать вывод, что в процессе применения административно-правовой нормы выражается механизм адм инистративно-правового регулирования. Реализация административноправовых норм создает необходимые условия для укрепления режима законности в сфере государственного управления, возникновения административно-правовых отношений, их изменения или прекращения.
Административно-правовые отношения являются юридическим результатом регулирующего влияния административно-правовых норм на общественные отношения. Вместе с тем такие нормы регулируют преимущественно управленческие общественные отношения, т. е. отношения, которые возникают в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти.
Социальное назначение норм административного права состоит в том, чтобы регулировать поведение субъектов в сфере государственного управления. Однако эти нормы не могут выполнять регулирующей роли без сложного механизма их реализации.
Реализация норм административного права , так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь государственной воли, выраженной в нормах субъектами административного права. В указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.
Форма реализации норм права зависит от специфики общественных отношений, регулируемых нормами; от содержания правовой нормы; от характера поведения субъектов, реализующих правовую норму, и их взаимоотношений; от формы внешнего проявления правомерного поведения.
В юридической литературе принято различать несколько форм (способов) реализации правовых норм в зависимости от характера действий субъектов административного права, степени их активности и направленности – соблюдение, исполнение, использование и применение.
Соблюдение как форма реализации норм административного права имеет место тогда, когда субъекты воздерживаются от совершения действий, закрепленных нормами. Это пассивная форма поведения субъектов в сфере государственного управления, они не вступают в конкретные административно-правовые отношения. В этой форме реализуются запрещающие нормы.
Исполнение норм административного права заключается в активных действиях субъектов, они исполняют возложенные на них юридические обязанности. Например, пассажир общественного транспорта, компостируя талон, выполняет юридическую обязанность – оплачивает проезд, следовательно, исполняет норму права. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления.
Использование предполагает добровольное совершение субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Путем использования реализуются управомочивающие нормы.
Эти три формы реализации административно-правовых норм, в ходе которых юридические нормы претворяются в жизнь непосредственно действиями самих субъектов общественных отношений, принято называть формой непосредственной реализации права .
В указанных формах реализуются многие нормы права, но не все. Есть немало случаев, когда для обеспечения полной реализации административно-правовых норм требуется вмешательство в этот процесс компетентных органов (должностных лиц), наделенных государственно-властными полномочиями. Поэтому важной формой реализации административно-правовых норм является применение.
Под применением норм административного права следует понимать разрешение на их основе индивидуально-конкретных дел уполномоченными на то органами государства и должностными лицами. В отличие от исполнения как формы реализации административно-правовых норм, составляющих обязанность всех, к кому они обращены, применение этих норм составляет обязанность и право лишь специально на то уполномоченных органов и должностных лиц.