В новом гражданском законодательстве муниципальные образования приравнены (за некоторыми исключениями) к субъектам рыночных отношений. Это означает, что к органам местного самоуправления предъявляются достаточно высокие требования по управлению хозяйственной деятельностью, развитию города в целом.
В условиях, когда местные органы управления являлись составной частью государственного управления и экономика всей страны управлялась административными методами, не было необходимости в методологии управления проектами. Сейчас достижения этого направления управленческой науки находят практическое применение во многих сферах жизни.
Таким образом, под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управление взаимно согласованными, скоординированными по ресурсам и срокам программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования. Такое управление проводится в соответствии с признанными приоритетами населения, а также с федеральными и региональными программами развития, принятыми к исполнению на основе договоров или по закону. 5
В каждом муниципальном образовании управление развитием может быть организовано по-разному (в зависимости от ресурсов и сложности решаемых задач), но имеются некоторые общие для всех особенности этого процесса. В частности, каким бы непрерывным ни казалось развитие и соответственно управление им, общая принципиальная особенность процесса управления развитием муниципальных образований ¾ его цикличность. Главными факторами цикличности указанного процесса являются:
§ бюджетный процесс ;
§ период полномочий органов местного самоуправления;
§ крупные инвестиционные проекты ;
§ местные традиционные особенности (культурно-исторические, религиозные и др.).
В вопросе управления развитием муниципального образования следует рассмотреть два подхода.
1. Если цикл управления развитием имеет достаточно четкие границы, т. е. начало цикла и его конец, то полный цикл управления комплексным социально-экономическим развитием условно можно разбить на период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы. Этот подход достаточно удобен, так как позволяет наладить эффективное управление и контроль над результатами. Его преимущество состоит в том, что можно относительно просто и наглядно представить результаты управления. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований, для решения отдельных проблем, а также при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.
2. В крупных муниципальных образованиях программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость рассматривать весь процесс управления развитием как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что оба процесса при относительно самостоятельном их развитии должны быть жестко согласованы по срокам. Указанные процессы могут течь параллельно, т. е. одновременно могут существовать две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более дальнюю перспективу (например, на срок полномочий или более длительный). Вторая, перспективная программа постоянно дорабатывается, и в определенные моменты, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому времени фрагменты программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определенный период (например, на год). Таким образом, в последнем случае процесс управления развитием существенно сложнее, требует более высокого уровня управления, и прежде всего применения современных средств работы с информацией.
Однако каким бы сложным ни был процесс управления, он всегда может быть разбит на отдельные конкретные небольшие по срокам проекты, в управлении которыми выделяются как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:
§ в период разработки программы развития:
1) сбор и обработка информации,
2) целеопределение (постановка целей),
3) выработка стратегических установок и критериев развития,
4) оценка потенциала и ресурса развития,
5) формулирование концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования,
6) разработка и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
§ в период реализации программы развития:
1) разработка и принятие бюджета развития,
2) исполнение бюджета развития в соответствии с программой комплексного социально-экономического развития,
3) контроль, сбор и обработка информации, выработка предложений по корректировке бюджета (программы, концепции).
Итак, основная особенность в планировании и распределении по этапам процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования заключается в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованы со специфическими временными циклами жизни муниципального образования ¾ разработкой и принятием бюджета, сроком полномочий органов местного самоуправления и др.
Разумно спланированный бюджетный процесс (предусматривающий в том числе и корректировку), увязанные с ним сроки проведения избирательной кампании в органы местного самоуправления и сроки полномочия этих органов, а также высокая степень преемственности органов местного самоуправления могут оказаться факторами, в значительной степени снижающими число вероятных конфликтов в области выбора и корректировки путей развития муниципального образования и тем самым повышающими эффективность такого развития.
Вопросы для самостоятельной подготовки:
Сущность и содержание социально-экономического развития муниципального образования.
Основной потенциал социально-экономического развития муниципального образования.
Система показателей оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований
Прежде чем говорить о социально-экономическом развитии муниципальных образований, нужно определить компетенцию органов местного самоуправления в данной сфере. В общем случае объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления. Необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления.
Попытаемся выделить те вопросы, которые обычно относятся к предметам ведения местного самоуправления: Основное благоустройство (территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).
Установив перечень предметов ведения, можно определить и те права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей. Право юридического лица, дающее возможность заключать договоры и контракты, приобретать и отчуждать имущество, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.
Право распоряжения муниципальным имуществом, в частности установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, перечня неотчуждаемых объектов, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий и т.д. Право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями. Право установления местных налогов и сборов и распоряжения муниципальными финансами.
Право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями. Право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, что особо важно при планировке и перепланировке города. Речь также может идти о муниципализации общественно значимых предприятий.
Право принуждения, осуществление которого возможно при наличии принудительной силы, что требует предоставления местному самоуправлению права содержать муниципальную полицию (милицию), которая при необходимости может подразделяться на полицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т. д.
Определившись с компетенцией органов местного самоуправления, перейдем непосредственно к вопросу социально-экономического развития муниципальных образований
Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” отнесено к полномочиям местного самоуправления. Под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития социальной (включая духовную) и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства. В данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т.д.
Под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управление взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития. Рассмотрим структуру концепции социально-экономического развития муниципального образования.
Структура концепции обусловлена системой целей и задач социально-экономического развития муниципального образования, включает несколько разделов:
1.Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации
2.Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития
3.Основные направления реализации стратегических цепей
4.Подпрограммы
5.Механизмы реализации
Для этих разделов характерно следующее содержание.
1.При анализе стартовых условии и оценке исходной социально-экономической ситуации прежде всего рассматривается имеющаяся информация о социально-экономической ситуации и концепции развития страны и региона, без чего разработка реального стратегического плана развития отдельного муниципального образования невозможна.
Затем рассматриваются роль и место данного муниципального образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического положения, предпосылки и условия развития. Объем и задачи анализа были рассмотрены выше.
2.При разработке стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития рассматривается вопрос стратегического выбора пути развития муниципального образования. Две крайних позиции в этом вопросе могут быть следующими:
а) сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);
б) полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муниципального образования (инновационная стратегия).
В действительности, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих стратегий в разных пропорциях в зависимости от конкретных условий. С учетом этого должны быть определены основные цели и задачи перспективного развития. Они должны носить вариантный характер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его экономической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и наиболее реалистический (средний).
Стратегический выбор -- самый ответственный момент в разработке концепции и стратегического плана, поскольку он предопределяет все остальные решения.
3.Раздел «Основные направления реализации стратегических целей» включает следующие подразделы:
а) развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;
б) формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;
в) социальная политика;
г) обустройство территории -- градостроительство, благоустройство, развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;
д) экологическая политика;
е) развитие человеческого потенциала территории;
ж) совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.
4.Подпрограммы.
В составе концепции пли стратегического плана могут быть выделены подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например, «Жилище», «Социальная защита», «Здравоохранение» и т.п. Вопросы разработки муниципальных целевых программ рассматриваются в следующем разделе настоящей главы.
На основе обшей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд других программных документов: программы приватизации, генеральные планы, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.
5. Механизм реализации концепция социально-экономического развития
В этом разделе должны быть рассмотрены:
Формы государственной и муниципальной поддержки выполнения намеченной стратегии;
Источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оценить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть варианты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирование, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т.д.);
Механизмы совершенствования системы муниципального управления (привлечение граждан к принятию управленческих решений, развитие информационных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и т.д.)
Управление социально-экономическим развитием России регулируется Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В законе содержатся положения о необходимости проведения на федеральном и региональном уровнях работ прогнозно-аналитического характера, формирования концепций и программ развития.
Политика социально-экономического развития государства должна быть основана на взаимосвязи и взаимообусловленности развития страны в целом, отдельных регионов и муниципальных образований. Особенно важна взаимосвязь задач регионального и муниципального развития. Действительно, все объекты социальной и экономической деятельности региона дислоцируются на территории какого-то конкретного муниципального образования.
ФЗ 2003 г. относит к полномочиям органов местного самоуправления принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. К вопросам местного значения муниципальных образований разных типов закон относит планирование застройки территорий, установление правил землепользования и застройки, территориальное зонирование земель, контроль за использованием земель, экологический контроль и другие функции, необходимые для реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития.
Базовый документ для разработки программ социально-экономического развития муниципальных образований - указ Президента РФ «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (1996 г.).
В этом документе указано, что основной задачей органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения постижение тем самым политической и соц.стабильности в регионе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ.
Отмечено, что только действительно самостоятельные, независимые в организационном, финансовом, правовом отношении органы МСУ способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения.
Механизмом реализации задач соц.-экономического развития всей страны и отдельных территорий служат федеральные, региональные и муниципальные целевые программы. Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятии, обеспечивающих эффективное решение задач в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития территорий.
Муниципальные целевые программы могут быть текущими и перспективными и входят составными частями в соответствующие планы. Основная цель муниципальной целевой программы социально-экономического развития - решение ключевых социально-экономических проблем территории в рамках текущего или перспективного плана.
Муниципальная целевая программа соц.-экономического развития в общем случае должна включать следующие разделы:
Соц.-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;
Цели, задачи, сроки и этапы реализации программы;
Система программных мероприятий;
Механизм реализации программы;
Ресурсное обеспечение программы;
Оценка эффективности программы;
Организация управления программой и контроль за ходом ее реализации.
Важнейшей составляющей механизма реализации программы является определение возможных источников и способов финансирования мероприятий.
При реализации муниципальных целевых программ могут использоваться:
· средства вышестоящих бюджетов;
· средства местного бюджета;
собственные источники финансирования заявителя проекта (нераспределенная прибыль амортизационные отчисления, акционерный капитал, работы, выполненные собственными силами в рамках реализации проекта и т. п.);
средства российского Банка развития, российских и иностранных кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также под гарантий бюджета субъекта РФ и местного бюджета.
Схема распределения обязанностей внутри местной администрации, может быть следующей. Экономическая служба вносит предложения по перечню целевых программ, предлагаемых к финансированию из местного бюджета на очередной финансовый год, по определению приоритетности программ, контролирует исполнение федеральных, региональных и муниципальных целевых программ на территории муниципального образования.
Отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование разработки, разработку, текущее управление отраслевыми целевыми программами, составляют бюджетные заявки на финансирование из средств местного бюджета, а также из региональных и федеральных программ.
Ответственный заместитель главы администрации определяет формы и методы управления программой, вносит при необходимости коррективы в распределение средств между мероприятиями в течение финансового года, отвечает за целевое использование бюджетных средств. Финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных программ, контроль за ходом финансирования федеральных и региональных программ.
Коллегия администрации одобряет целевые программы и изменения к ним по представлениям руководителей программ. Одобренные коллегией целевые программы вносятся главой администрации на утверждение представительного органа муниципального образования. Представительный орган рассматривает и утверждает целевые программы, а также санкционирует в случае необходимости гарантии местного бюджета по кредитам коммерческих банков для предприятий и организаций, участвующих в реализации целевых программ.
Особую роль в соц.-экономическом развитии государства и регионов играет стимулирование развития городов, располагающих крупным экономическим и научно-техническим потенциалом и могущих стать «локомотивами» и «точками роста» экономики соответствующих субъектов РФ.
Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя три взаимосвязанных элемента: прогнозирование, текущее планирование перспективное (стратегическое) планирование.
В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения, разработка прогноза развития и бюджета муниципального образования на очередной год должны вестись совместно.
Для большинства муниципальных образований, особенно имеющих моноструктурный характер экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий.
Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и согласования между администрацией муниципального образования и руководителями предприятий.
Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности, жкх, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здравоохранения…
Комплексный план социально-экономического развития территории и
целевые программы к нему вносятся главой администрации на рассмотрение представительного органа местного самоуправления вместе с бюджетом и должны утверждаться совместно, во взаимной увязке. Реализация планов социально-экономического развития муниципальных образований, а также отдельных целевых программ требует привлечения инвестиций. Муниципальная власть заинтересована в привлечении инвестиций на свою территорию.
Кроме решения конкретных задач каждого инвестиционного проекта инвестиции обеспечивают занятость населения и пополнение местного бюджета. Деятельность органов местного самоуправления по привлечению и наиболее эффективному использованию средств, вкладываемых на территории муниципального образования составляет суть муниципальной инвестиционной политики.
К объективным предпосылкам относятся реальные экономико-географические и иные факторы, связанные с расположением территории. Они составляют инвестиционный потенциал данной территории и могут представлять интерес для инвесторов. К субъективным факторам такого рода относится деятельность муниципальной власти по раскрытию этого потенциала и привлечению инвестиций на свою территорию. Основным способом привлечения финансовых ресурсов для инвестирования подобных программных мероприятий являются муниципальные займы.
Федеральный закон 2003 г. предоставляет муниципальным образованиям право на привлечение заемных средств, в т. ч. за счет выпуска ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.
Специфика муниципальных займов состоит в том, что их цель - решение местных проблем. Основные держатели муниципальных облигаций и жилищных сертификатов (жители муниципального образования, а также расположенные на его территории предприятия и учреждения) заинтересованы именно в решении проблем, ради которых выпускаются займы, а не в получении дивидендов по займу. Они должны быть готовы получить всю или часть своей выгоды иным, не денежным способом, а, например, квартирами или объектами муниципальной инфраструктуры, которыми они в дальнейшем будут пользоваться.
В каждом муниципальном образовании управление может быть организовано по-разному (в зависимости от имеющихся ресурсов и сложности решаемых задач). Но в самом общем виде - это управление социально-экономическим развитием муниципального образования (города).
Трактовка понятия «развитие муниципального образования» связана с пониманием масштабов и глубины социально-экономического развития.
Понятие «развитие» в отношении муниципального образования вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Существо расхождений по этому вопросу сводится к выражению своего отношения к трем принципиальным вопросам.
Вопрос первый связан с принципиальным подходом к развитию как некоторой функции по отношению к городу. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования вообще и ставить не надо . По мнению сторонников такого подхода, муниципальное образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное само собой разовьется и разовьется как раз то, что ограничено для данного муниципального образования.
Противники такого взгляда на развитие муниципального образования утверждают, что без постановки целей (даже в самом общем виде) развития не будет, а будет «топтание на месте», «залатывание дыр», «тушение пожаров» и т.п. . Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта, считают, что для того, чтобы муниципальное образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов и экономически обоснованны. Критерием выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально возможный социальный эффект, то есть необходимость наилучшим образом удовлетворить социальные потребности населения города по возможно более высоким социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода аргументируют это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами и достичь минимальных затрат при максимальном положительном эффекте.
Позиция третья заключается в том, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития. И если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то термин «социально-экономическое развитие муниципального образования» должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такими, как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе, взаимодействие с экономическими структурами различных форм собственности .
На основании рассмотренных выше точек зрения можно дать следующее определение: под социально-экономическим развитием понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, имеющий своей целью достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории города, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения .
Так как самоуправление - это один из видов управления, то необходимо выделить основные элементы, реализующие функции местного самоуправления, то есть субъекты и объекты управления развитием муниципального образования. С учетом такой трактовки понятия определим, что является объектом и субъектом социально-экономического развития города.
Субъектом социально-экономического развития выступают муниципальные структуры управления, которые действуют по поручению городского сообщества, привлекают к процессу развития представителей города и взаимодействуют с административными структурами более высокого уровня. К ним относятся:
муниципалитет, в состав которого входят: глава местного самоуправления (мэр города), городской совет, мэрия.
территориальное общественное самоуправление, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории города для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.
К объектам социально-экономического развития относятся:
население;
социальная инфраструктура;
экономическая база;
территория.
В условиях местного самоуправления трудно провести грань между субъектом и объектом управления. При анализе по этим основаниям важно выделить самоуправляемую целостность . Назовем ее условно самоуправляемой системой и будем понимать целостность, включающую три составляющие:
население (жители) + территория проживания + коллективные потребности (интересы) жителей = самоуправляемая территориальная социально-экономическая система.
Только полноценное присутствие всех трех составляющих - необходимое условие осуществления самоуправления.
Первые две составляющие, очевидно, и не требуют особых комментариев, однако важно подчеркнуть, что они локализованы и в подавляющем большинстве случаев зафиксированы в пространстве и продолжительны по времени. Не столь очевидно наличие третьей составляющей. Когда мы говорим о потребностях, то подразумеваем одновременно и связанные с ним действия, обнаруживающие эту потребность. Сигналами о возникновении потребности могут быть, например, жалобы жителей на что-либо. Назовем эти действия жителей проявлением воли по удовлетворению потребности. Таким образом, потребность обнаруживает себя проявлением воли. Следовательно, источник информации о возникновении потребности - проявленная воля жителей по удовлетворению потребности.
В случае если жители без чьей-либо помощи (каждый индивидуально) способны решить все свои проблемы, то в самоуправлении нет необходимости. Однако мы понимаем, что это не так, что потребность в совместном решении общих проблем реально существует и экономически выгодно для общества удовлетворять эти потребности не индивидуально, а сообща. В этой связи к самоуправлению необходимо относиться как к одному из эффективных инструментов удовлетворения потребностей населения, реализации их коллективного интереса в этом.
Таким образом, интерес (потребности) жителей - движущая сила самоуправления, поэтому является чрезвычайно важным компонентом в вопросах организации местного самоуправления.
В ведении муниципальных образований находятся 30 вопросов местного значения (статья 6, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), которые можно классифицировать в несколько групп:
вопросы муниципальной собственности (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; содержание и использование жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; контроль за использованием земель на территории муниципального образования);
финансовые вопросы (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов);
социально-экономические вопросы (комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; обеспечение населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, услугами связи, муниципальным транспортом; снабжение населения и муниципальных учреждений топливом; организация деятельности средств массовой информации, организация ритуальных услуг, зрелищных мероприятий);
вопросы экологии (участие в охране окружающей среды, благоустройство и озеленение территории; организация утилизации и переработки бытовых отходов);
вопросы строительства (регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного строительства; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог);
прочие вопросы местного значения (принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; организация и содержание муниципальных архивов, муниципальной информационной службы; обеспечение противопожарной безопасности).
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Так как, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «комплексное социально-экономическое развитие» отнесено к вопросам местного значения, то муниципальные образования получили право разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, потому что на них ложиться очень высокая ответственность за судьбы поселений (муниципальных образований).
Согласно законодательству, местные органы власти разрабатывают различные планы и программы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, которые являются необходимыми составляющими в управлении развитием муниципального образования.
Инструменты управления социально-экономическим развитием города.
Одним из инструментов управления, ориентированным на долгосрочную перспективу (до 10-ти лет), является генеральный план, который является основным градостроительным документом, определяющим территориальную и градостроительную концепцию развития города. Генеральный план, характеризует планировку и застройку территории муниципального образования, разрабатывается проектными организациями и имеет целью обеспечить определенные социальные стандарты, которые входят в строительные нормы и правила.
План социально-экономического развития, который также является одним из инструментов управления развитием, представляет собой прогностический документ, соответствующий социально-экономической реальности и рассчитан на среднесрочную/долгосрочную перспективу. Такой План имеет официальный статус, однако он не является жестким директивным документом, регламентирующим в деталях выполнение каждого предлагаемого мероприятия. Определяя общие направления работы, План социально-экономического развития предполагает их конкретизацию и необходимую коррекцию в ежегодных программах, в которых содержится информация о мероприятиях, их бюджете, сроках и ответственных, то есть план может меняться и уточняться в соответствии с изменениями социально-экономической ситуации, взглядов городского сообщества на развитие города.
Одним из основных документов, который готовится в ходе работы над Планом развития города, является концепция социально-экономического развития города. Она представляет собой наиболее общий документ, в котором на основе проанализированных ранее условий развития муниципального образования (анализ среды развития, в которой предстоит развиваться городу; оценка ресурсов города и т.п.), необходимо изложить его перспективное «видение» и определить конкретные направления развития . Концепция должна быть своеобразной «конституцией» социально-экономического развития города, поэтому ее формулировки должны быть четкими и не сводиться к количественным плановым показателям, жестко привязанным к определенному сроку. На основе сочетания условий и ресурсов развития, специфических для каждого города, в концепции определяется их приоритетность, очередность выполнения и срок реализации.
С целью реализации политики, направленной на обеспечение устойчивой работы городского хозяйства, сохранение объемов и качества услуг, оказываемых жителям города, разрабатываются целевые программы. Цели социально-экономического развития города могут быть стандартными для многих российских городов (например, для городов определенной масштабной группы). Их сходство определяется наличием аналогичных проблем, а также ресурсов, которые могут быть использованы для достижения этих целей. К ним, например, относятся привлечение инвестиций, оптимизация городских финансов, повышение эффективности городского хозяйства. Кроме того, цели могут быть специфическими для каждого из городов, обусловленными особыми условиями развития. Для каждой из определенных целей должна быть сформулирована целевая программа с ее краткой характеристикой, примерным перечнем задач, по возможности - с приблизительной оценкой ожидаемых затрат и эффекта от их выполнения. Разработка каждой программы производится специализированным подразделением городской администрации или внешними организациями, привлекаемыми на договорных условиях, а также обеспечивается финансовыми, информационными, кадровыми и прочими ресурсами. Важным элементом разработки целевых программ является уточнение тех практических мероприятий, реализация которых обеспечивает выполнение поставленных целей. По завершении разработки целевые программы объединяются в единый блок, который должен стать системным документом.
Подготовленные ранее концепция социально-экономического развития города и блок целевых прграмм объединяются в План социально-экономического развития.
Важным инструментом в осуществлении социальных и экономических задач имеет бюджет муниципального образования. Экономическая сущность местного бюджета проявляется в его назначении. Он выполняет следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельность предприятий, организаций и учреждений, подведомственным органам местного самоуправления. Местные бюджеты являются одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Кроме того, из бюджета финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.
Разработка программ развития - первый шаг на пути стратегического управления развитием. Следующий этап - разработка на основании имеющегося опыта стратегии развития, а стратегический подход к управлению городом позволит определить приоритеты его развития на долгосрочную перспективу.
Важную роль в привлечении предприятий, организаций к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования играет муниципальный заказ. Согласно статье 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств».
Муниципальный заказ - это договор органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом на выполнение определенного вида работ, финансируемых из местного бюджета или муниципальных внебюджетных фондов.
Каким бы непрерывным ни казался процесс развития и управления им, общая принципиальная особенность процесса управления развитием муниципального образования - его цикличность. Главными факторами цикличности процесса управления являются:
Бюджетный процесс;
Период полномочий органов местного самоуправления;
Крупные инвестиционные проекты;
Местные традиционные особенности (культурно-исторические, религиозные и др.).
Если цикл управления развитием имеет достаточно четкие границы, то есть начало управления развитием и его конец. В этом случае полный цикл управления социально-экономическим развитием условно можно разбить на период разработки программы социально-экономического развития и период реализации этой программы. Такая стратегия достаточно удобна, так как позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Его преимущество состоит в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты управления. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований, а также при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.
В крупных муниципальных образованиях такая программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость рассматривать весь процесс управления как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно, должны быть жестко согласованы по срокам.
Эти два процесса могут развиваться параллельно, то есть одновременно могут существовать две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более дальнюю перспективу. Эта перспективная программа развития постоянно дорабатывается и в определенные периоды времени, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому моменту фрагменты программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально-экономической программы развития муниципального образования на определенный период. Таким образом, процесс управления развитием в последнем случае существенно сложнее, требует более высокого уровня управления и прежде всего применения современных средств работы с информацией.
Итак, основная особенность управления процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования заключается в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованы с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими, как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др.
Разумно спланированный бюджетный процесс, увязанные с бюджетным процессом сроки проведения избирательной компании в органы местного самоуправления и сроки полномочия этих органов могут в значительной степени снизить число вероятных конфликтов в отношении выбора и корректировки путей развития муниципального образования и тем самым повысить эффективность его социально-экономического развития.
Таким образом, под управлением социально-экономическим развитием муниципального образования (города) понимается управление взаимно согласованными программами развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованных по ресурсам, срокам в соответствии с принятыми населением приоритетами, а также принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.
Тема 1.1. Стратегическое управление конкурентоспособностью муниципальных образований
Понятие «конкурентоспособность» муниципального образования.
Основные тенденции и особенности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований
Муниципальное управление – это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов. Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления, объектом – муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.
В настоящее время в научной литературе остается дискуссионным вопрос о том, какие элементы объединяет понятие «муниципальное образование» как объект муниципального управления. Актуальность обсуждения этого вопроса в рамках курса «Прогнозирование и планирование социально-экономических процессов» обусловлена местом социально-экономических процессов муниципального образования в системе объектов муниципального управления. Ответ на этот вопрос, в свою очередь, позволит нам выйти на проблему содержания и организационных основ управления социально-экономическими процессами муниципального образования.
Многие авторы, говоря о муниципальном управлении, отдельно выделяют понятие «муниципальный менеджмент» - научную дисциплину в системе экономических знаний, изучающую управление социально-экономическими системами. Ими отмечается, что муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления муниципальной собственностью. В рамках этой точки зрения муниципальный менеджмент как управление социально-экономическими системам нельзя отождествлять с муниципальным управлением. Это - более узкое понятие, отражающее механизмы управления муниципальными предприятиями и учреждениями как социально-экономическими системами.
В тоже время, если мы рассматриваем муниципальное образование, как единую социально-экономическую систему, можно говорить и о более широком понимании муниципального менеджмента. Следуя за логикой целой группы исследователей, мы можем рассматривать регион, муниципальное образование как некие «мегаорганизации», обладающие всеми свойствами организованных систем. В этом случае объектом муниципального менеджмента становится не только муниципальная собственность, но и все социально-экономические процессы внутри муниципального образования, наличие которых обусловлено функционированием хозяйствующих субъектов, общественных организаций, деятельностью местного сообщества в целом.
Сложность сопоставления понятий «муниципальное управление» и «муниципальный менеджмент» определяется и содержанием современного законодательства, определяющего общие принципы организации местного самоуправления.
После принятия Закона № 131-ФЗ ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Если в старой версии данного закона (Федеральный закон № 154 от 1995 г.) «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6.), то в новой этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения.
Вместе с тем в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому закону попадает «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования» (ст. 17). Фактически это означает парадоксальную ситуацию - инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения - нет. Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов в Законе № 131-ФЗ. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения нового Закона вопрос о данном несоответствии практически не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самоорганизации граждан и должно было бы непосредственно этим заниматься.
Противоречивость в законодательстве и в понимании роли муниципалитета в управлении социально-экономическими процессами на территории муниципального образования обусловливается следующими обстоятельствами:
Объект муниципального управления это не только социально-экономические процессы. Объект муниципального управления шире, чем социальные и экономические процессы, в нем происходящие. Это все сферы, по 131 закону относящиеся к вопросам местного значения.
Существует несколько уровней организаций в муниципальном образовании, в которых протекают социально-экономические процессы. Эти уровни определяются степенью организованности, а также полномочиями органов местного управления по отношению к хозяйствующим субъектам.
Первый уровень – организации, являющиеся муниципальной собственностью и находящиеся в хозяйственном ведении или оперативном управлении.
Второй уровень – организации иных форм собственности, по отношению к которым полномочия органов местного, самоуправления связаны с созданием условий для развития, например, формирование инвестиционной привлекательности муниципального образования.
Третий уровень - все муниципальное образование в целом как единая социально-экономическая система, состояние и развитие которой определяется не только функциями и полномочиями муниципального управления, но и факторами общеэкономического и политического характера.
Исходя из наличия этих уровней организованности хозяйствующих субъектов, в которых развиваются социально-экономические процессы, и полномочий органов муниципального управления, становится понятным противоречие в законодательстве по поводу роли муниципалитетов в социально-экономическом развитии муниципального образования. Управление социально-экономическими процессами в масштабах муниципального образования не может быть сферой компетенции органов местного самоуправления. С другой стороны именно на муниципалитете лежит ответственность за разработку основных документов, обеспечивающих управление социальными и экономическими процессами в плане инициирования, составления прогнозов, комплексных программ социально-экономического развития, в том числе и стратегических планов. При этом ответственность за их реализацию, в том числе за обеспечение ресурсами: финансовыми, кадровыми, организационными распределяется между различными уровнями государственного, муниципального управления, местным сообществом, бизнес-структурами и общественными организациями. В связи с этим в области управления социально-экономическими процессами муниципального образования на первый план выходит проблема организационных основ этого взаимодействия. Необходимость управления социально-экономическим развитием муниципального образования требует создания принципиально новых структур, объединяющих на единой организационной основе организаций с различными целевыми установками по содержанию и вектору направленности.
Особое внимание к управлению социальными и экономическими процессами муниципального образования связаны с попытками муниципалитетов консолидировать местное сообщество, системно и эффективно использовать ограниченные ресурсы, привлекать дополнительные ресурсы развития (как бюджетные, так и небюджетные - коммерческие инвестиции), выстраивать отношения с региональным центром, с другими муниципальными образованиями и т.д.. Доказательство тому – интерес самих органов муниципального управления. Многие муниципальные образования самостоятельно пытаются строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвуют в подготовке комплексных программных документов различного типа. Только фонд «Институт экономики города» (ИЭГ) в 1998-2006 гг. подготовил совместно с муниципальными образованиями более 30 комплексных документов такого рода - программ, планов, стратегий. В этой работе с ИЭГ сотрудничали муниципальные образования самых разных типов и размеров - от миллионных Нижнего Новгорода и Перми до сельских районов (в частности, Кинель-Черкасский район Самарской области).
Такое внимание к управлению социальными и экономическими процессами объясняется внутренней сущностью местного самоуправления, не всегда отраженной в формальной нормативно-правовой базе. Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию регулирования деятельности экономических субъектов в интересах населения и местного сообщества. Кроме того, выделяется особая аллокационная функция, которая заключается в достижении эффективного состояния аллокации (распределения) ресурсов, т. е. когда с помощью иного их распределения уже невозможно улучшение благосостояния индивидуума без ухудшения состояния другого.
В связи с этим исследователями вводится понятие «Социально-экономическое пространство муниципального образования», которое охватывает всю совокупность находящихся в его границах человеческих, земельных, природных, материальных, финансовых ресурсов вне зависимости от формы собственности, степени их вовлечения в хозяйственный оборот и уровня использования. Комплексное развитие социально-экономического пространства муниципального образования является одной из основных задач органов муниципального управления, между которыми складываются конкурентные отношения на рынках инвестиционных, человеческих и других ресурсов.
Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. Поэтому в определение муниципального управления социальными и экономическими процессами должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно, реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления. И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению интересов граждан.
В современных условиях функционирование муниципальной социально-экономической системы не может осуществляться в форме стихийного саморазвития и саморегулирования. Управление социальными и экономическим процессами состоит в органическом сочетании механизмов саморегулирования, государственного и локального (муниципального) воздействия. Необходима адаптация управления социальными и экономическими процессами к изменяющимся внешним условиям и занятия активной позиции городскими властями в обеспечении надлежащего функционирования муниципальной социально-экономической системы.
2. Актуальность стратегического планирования в муниципальном образовании.
Быстрые изменения внешней среды и возросшие потоки информации «требуют пересмотра тактических, а иногда стратегических планов организации. Но информационная перегрузка может создать ситуацию хаоса в организации, в том числе из-за того, что по мере нарастания непредсказуемости внешней среды некоторые организации разрабатывают все боле сложные и быстродействующие системы управления в виде целого пакета стратегий, охватывающих широкое множество возможностей, которые развиваются в зависимости от ситуации».
Кроме того, условия неопределенности возникают, когда невозможно подсчитать вероятности, связанные с выбором, когда имеется так много переменных или неизвестных факторов, что невозможно бывает оценить вероятность потенциальных результатов.
На наш взгляд, главным аргументом в пользу стратегического управления муниципальным образованием является как раз большое количество переменных, связанных с выборами и сменой власти. Это, конечно, стоит изучить отдельно. Но тенденция на лицо. Народ готов к демократическим преобразованиям, меняет власть, а та не готова к преемственности).
Хозяйственную систему региона с определенной степенью точности можно считать квазиорганизацией, состоящей из множества подсистем различного уровня, взаимосвязанных в процессе функционирования. Для обеспечения устойчивости и саморегулирования в условиях изменяющейся внешней среды региональный хозяйственный комплекс должен иметь определенный потенциал развития по наиболее значимым параметрам, к формированию которых должен применяться системный подход.
По оценкам американских исследователей, лидерство организаций мирового бизнеса при прочих равных условиях определяется их видением основы движущих сил своего развития . Аутсайдеры при этом придерживаются классических схем стратегического управления по формированию качеств, гарантирующих победу над конкурентами.
Определение ключевых факторов успеха и ориентация на стратегические цели обеспечивает не только лидерские позиции победителям, но и позволяет предвидеть возможные изменения внешней среды, а в отдельных случаях и формировать изменения внешней среды по своему сценарию.
Эффективным инструментом управления социально- экономическим развитием города является методология стратегического управления, суть которой заключается в экономически эффективном достижении перспективных целей компании на основе удержания конкурентных преимуществ и адекватного реагирования на изменения внешней среды. Для этого, с одной стороны, должно существовать четко организованное комплексное стратегическое планирование, с другой, структура управления городом должна быть построена так, чтобы обеспечить выработку долгосрочной стратегии для достижения ее целей и создание управленческих механизмов реализации этой стратегии через систему планов.