AK&M 09.06.99
Совет Федерации принял сегодня закон
"О защите конкуренции на рынке
финансовых услуг". Принятый закон
восполнит пробел в антимонопольном
законодательстве, где отсутствуют нормы,
регулирующие сферы банковских и
страховых услуг, а также услуг на рынке
ценных бумаг.
Закон "О защите конкуренции на рынке
финансовых услуг" принят
большинством голосов членов Совета
Федерации. За проголосовали 117 сенаторов,
1 - против, воздержавшихся не было.
Журнал “Спрос”
Страницы КонфОП
Финансовая Служба КонфОП анализирует законопроект ""О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Так себе закончик....
Больше жизни! Больше хлеба, молока и яиц!
Больше конкуренции на рынке финансовых услуг!
В сентябре на рассмотрение Государственной Думы РФ был представлен подготовленный в Государственном комитете по антимонопольной политике РФ проект Федерального Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".
Предлагаемый закон должен, по мнению разработчиков, стать составной частью российского антимонопольного законодательства. Действительно ли сегодняшних норм, присутствующих в российском праве, недостаточно для борьбы с монополизмом на рынке финансовых услуг, или проблема в недостаточном применении этих норм регулирующими органами - сказать сложно. Но попробуем разобраться, насколько предлагаемый законопроект решает те проблемы, на которые указывают сами разработчики.
Необходимость специального закона, определяющего основы защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, обосновывается специфичностью этого рынка. Однако, к сожалению, именно эта специфика слабо прослеживается в структуре и положениях документа. Он в основном воспроизводит подходы закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", оперируя понятиями доминирующего положения, контроля за концентрацией и недобросовестной конкуренции (имеются в виду соглашения финансовых учреждений, направленные на ограничение конкуренции, и аналогичные действия Центробанка и органов власти всех уровней). В качестве новшеств присутствуют вызывающие недоумение ограничения компетенции Центрального банка РФ (например, предусмотрена необходимость обязательного согласия Федерального антимонопольного органа на приобретение лицом или группой лиц более 20% долей или акций в уставном капитале кредитной организации, в то время как действующим законодательством такое согласие определено как прерогатива Центрального банка). Антимонопольные органы, кстати, наделяются правами санкционировать решения и действия Центрального банка и органов власти или признавать их недействительными, что также противоречит существующему законодательству.
Ни регулирование, ни утверждение конкуренции само по себе не может становиться самоцелью экономической политики. Скорее, ее целью должно являться обеспечение условий для оптимального функционирования данного рынка.
Для потребителя оптимальность функционирования рынка финансовых услуг означает:
- надежность и бесперебойность работы платежной системы, которая, вообще говоря, является в экономическом смысле "общественным благом" и как таковая нуждается в особых условиях финансирования и поддержки;
- безопасность вложений денежных средств;
- доступность кредита;
- информационную "прозрачность", обеспечивающую возможность компетентного выбора.
Из текста законопроекта не следует с очевидностью, что он будет способствовать достижению именно этих целей.
Остановимся на них подробнее.
Надежность платежной системы и безопасность вкладов.
Прежде всего, для обеспечения надежности платежной системы и безопасности вкладов необходимо устойчивое положение банков и уверенность общества в стабильности банковской системы. Ради этого во многих странах идут на весьма строгое регулирование финансовой отрасли, не только лицензируя и контролируя деятельность финансовых организаций, но и благоприятствуя санации несостоятельных учреждений наиболее безболезненными для клиентов способами, например, путем слияния со здоровым институтом. Однозначная установка закона на "защиту конкуренции" представляется в этой связи не только несвоевременной для нашей страны, но и не отвечающей требованиям финансового рынка вообще. Поэтому и ограничение полномочий Центробанка РФ в области эффективного надзора за состоянием банков или дублирование его функций федеральным антимонопольным органом, подразумевающееся в законе и способное привести к межведомственным конфликтам, также представляются безосновательными.
Доступность кредита
Доступность кредита, в том числе отсутствие дискриминации в его получении, действительно, может предопределяться структурой рынка. Так, в результате роста концентрации на финансовом рынке и вытеснения с него мелких кредитных учреждений, их традиционные клиенты могут лишиться кредита.
Процедура определения строения рынка, долей отдельных финансовых учреждений на нем и его географических границ отнесена к компетенции федерального антимонопольного органа и в законе не прописана четко. Однако именно эти, казалось бы, формальные процедуры могут решающим образом определять квалификацию того или иного финансового учреждения как подпадающего под компетенцию закона и в сферу интересов антимонопольных органов.
Дело в том, что рынки финансовых услуг в большинстве случаев - узко локальные рынки (их границы определяются прежде всего удобством пользования: сложно представить, что потребитель из Москвы поедет за получением пластиковой карточки в Нерюнгри). Если учесть к тому же разнообразие предлагаемых услуг и возможную специализированность клиентуры (так называемую естественную сегментацию потребителей), большинство рынков отдельных видов услуг, определенных по традиционным методологиям, могут оказаться сильно концентрированными (монополизированными). Согласно проекту закона, они потребуют жесткой регламентации и создания массивной контролирующей отрасли на базе антимонопольных органов, что явно неэффективно. Из проекта неясно, насколько детально антимонопольные органы намерены исследовать соответствующие рынки. Наконец, финансовые услуги плохо поддаются стандартизации. Например, исследователь получит весьма разное представление о концентрированности рынка потребительского кредита в Москве в зависимости от того, что будет считаться финансовой услугой: предоставление кредитов физическим лицам вообще (здесь, скорее всего, не будет явного лидера), или по отдельности - кредитование под "денежное поручительство" (здесь, наверное, обнаружится доминирование Сбербанка РФ), залог ценных бумаг или недвижимости (последним Сбербанк вообще не занимается).
Между тем, доминирующее положение на рынке не ограничивается долей финансовой организации в обороте данного вида услуг, но может определяться и другими факторами, например, государственным участием. Этот случай в законе не рассмотрен. Не упоминается также проблема обеспечения одинаковых условий функционирования на рынке учреждений разных форм собственности (например, банков и кредитных союзов).
Информационная прозрачность
Информационная закрытость финансовых учреждений - один из главных недостатков отечественного рынка финансовых услуг. Информационная асимметрия во взаимоотношениях кредиторов и заемщиков как раз свидетельствует о крайнем несовершенстве конкуренции на этом рынке. Но, на наш взгляд, в законе не использованы все возможности для ее преодоления и обеспечения большей информационной прозрачности финансовых институтов. Положения о недобросовестной рекламе дублируют положения соответствующего закона, а требование доступа к информации направлено на утоление информационного голода самого антимонопольного органа, но не на расширение возможностей компетентного выбора для участников рынка финансовых услуг. А ведь актуальность вопроса такова, что федеральные органы, стремящиеся к совершенствованию структуры рынков, просто обязаны выступить за совершенствование учета и порядка предоставления информации потребителям финансовых услуг. Такого требования в законе не содержится.
Необходимо также сказать о многочисленных дублированиях и противоречиях между его положениями и действующим законодательством (в частности, ГК РФ, Законом РФ "О Центральном банке РФ", Законом РФ "О банках и банковской деятельности"). А терминологические несоответствия существуют не только между законопроектом и существующим законодательством, но и внутри самого предлагаемого проекта (в частности, нечетко определено различие между монополизацией и недобросовестной конкуренцией), основополагающие термины сформулированы расплывчато.
Представленный в Думе законопроект выглядит как попытка организовать реальность при посредстве теоретической схемы. Полезность такой процедуры для современного российского финансового рынка спорна. На самые же больные его вопросы законопроект ответов не предлагает.
Финансовая Служба Международной Конфедерации обществ потребителей при поддержке Фонда развития парламентаризма в России
Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ
"О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"
С изменениями и дополнениями от:
Москва, Кремль
Закон регулирует отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг. Установлено, что доминирующее положение финансовой организации определяется федеральным антимонопольным органом. Ее доля на рынке финансовых услуг определяется исходя из отношения суммы ее оборота по определенному виду финансовых услуг к общей сумме оборота финансовых организаций в установленных границах рынка финансовых услуг. Методика определения оборота финансовых услуг финансовых организаций и границ рынка финансовых услуг устанавливается Правительством РФ. Запрещаются действия финансовой организации, занимающей доминирующее положение на рынке финансовых услуг, затрудняющие доступ на этот рынок другим финансовым организациям и (или) оказывающие негативное влияние на общие условия предоставления финансовых услуг на рынке, в том числе такие, как: включение в договор дискриминационных для других финансовых организаций условий; согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, в которых финансовая организация не заинтересована; установление при заключении договора необоснованно высокой (низкой) цены на предоставляемую финансовую услугу. Не допускаются и признаются полностью или частично недействительными достигнутые в любой форме соглашения или согласованные действия финансовых организаций между собой либо с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими соответствующее регулирование, с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и с любыми юридическими лицами (за исключением соглашений или согласованных действий финансовых организаций с ЦБ РФ), если такие соглашения или действия могут иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке финансовых услуг, в том числе если они направлены на: установление цен (тарифов), скидок, надбавок, доплат, наценок, процентных ставок; повышение, снижение или поддержание цен на торгах; раздел рынка по территориальному принципу, по видам предоставляемых услуг либо по потребителям; ограничение доступа на рынок или устранение с него других финансовых организаций; установление необоснованных критериев членства, являющихся барьерами при вступлении в платежные и иные системы, без участия в которых конкурирующие между собой финансовые организации не смогут предоставить своим потребителям необходимые финансовые услуги, чтобы конкурировать на рынке финансовых услуг. Установлен порядок получения разрешения и уведомления антимонопольного органа относительно заключаемых соглашений и сделок, а также создания объединений. Также установлено, что федеральные органы исполнительной власти, ЦБ РФ, не вправе принимать нормативные правовые акты и (или) совершать действия, в том числе согласованные с другими органами и финансовыми организациями, ограничивающие конкуренцию на рынке финансовых услуг, направленные на создание необоснованно благоприятных условий отдельным финансовым организациям и (или) ущемляющие интересы других финансовых организаций. Указанным органам также запрещается: необоснованно препятствовать созданию новых финансовых организаций на рынке финансовых услуг; ограничивать иначе, как на основании федерального закона, доступ финансовых организаций на рынок или устранять с него финансовые организации; препятствовать деятельности финансовых организаций на рынке; устанавливать нормы, ограничивающие потребителям финансовых услуг выбор финансовых организаций, которые их предоставляют; предоставлять одной или нескольким финансовым организациям льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим финансовым организациям. Перечень финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета, определяется путем проведения открытого конкурса. Также запрещена недобросовестная конкуренция между финансовыми организациями, которая необоснованно умаляет деловую репутацию конкурента.
ЗАЩИТА КОНКУРЕНЦИИ НА РЫНКЕ ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ
1. Понятие финансовой услуги. Хозяйствующие субъекты на рынке финансовых услуг
2. Особенности доминирования на финансовых рынках
3. Государственный контроль за концентрацией капитала на рынке финансовых услуг
1. Понятие финансовой услуги.
Хозяйствующие субъекты на рынке финансовых услуг
Законодательство о конкуренции на товарных рынках появилось в нашей стране почти одновременно с началом рыночных реформ. Но специальный Федеральный закон о защите и регулировании конкуренции в финансовой сфере вступил в силу только в конце 1999 г.
К этому моменту монополизация финансовых рынков значительно усилилась, на многих из них постепенно сложилась олигополия. Олигополия характеризуется тем, что покупателей на рынке обслуживает небольшое число хозяйствующих субъектов. Если на рынке присутствует всего несколько господствующих субъектов, то каждый из них может воздействовать на рыночную цену, получать за счет этого более высокие прибыли и ущемлять интересы других участников рыночных отношений.
Типичным примером усиления монополистических тенденций в финансовой сфере является банковский сектор. Вот лишь несколько статистических данных. На долю пяти крупнейших банков приходится более 40% суммарных активов. Сберегательному банку России, в котором государство имеет контрольный пакет акций, принадлежит свыше 80% рынка вкладов населения. Частные коммерческие банки занимают всего 15% рынка банковских услуг.
Аналогичные тенденции наблюдаются и на страховых рынках. Здесь почти половина страховых взносов приходится на 10 компаний-лидеров, а 86% взносов - на первую сотню фирм.
Поэтому в таких условиях необходима правовая основа для антимонопольного контроля на финансовых рынках, которой стал Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".
Закон распространяется на все финансовые рынки. Финансовой услугой признается деятельность по привлечению и использованию денежных средств физических и юридических лиц. Перечень видов финансовых услуг, подлежащих антимонопольному регулированию, приводится в Приказе МАП России от 21 июня 2000 г. N 467. К ним относятся:
1) банковские операции и сделки согласно ст. 5 Закона о банках и банковской деятельности (привлечение денежных средств во вклады, размещение этих средств от своего имени и за свой счет, открытие и ведение банковских счетов и пр.);
2) страховые услуги:
обязательное страхование;
добровольное страхование жизни и иные виды личного страхования;
добровольное имущественное страхование;
добровольное страхование ответственности;
перестрахование;
взаимное страхование;
3) управление ценными бумагами и денежными средствами;
4) негосударственное пенсионное обеспечение;
5) приобретение имущества и передача его в аренду юридическим и физическим лицам (лизинг).
Вряд ли к финансовым услугам можно относить услуги по продаже валюты, включая проведение валютных торгов. Здесь необходимо воспользоваться критерием определения денежного обязательства. Согласно п. 1 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 8 октября 1998 г. N 13/14 "О практике применения положений ГК РФ о процентах за пользование чужими денежными средствами" не являются денежными обязательства, в которых валюта исполняет роль товара.
Хозяйствующими субъектами на финансовых рынках признаются: юридические лица, осуществляющие на основе лицензии банковские операции, предоставляющие услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию; негосударственные пенсионные фонды, их управляющие компании, управляющие компании паевых инвестиционных фондов, лизинговые компании, кредитный потребительский союз.
Таким образом, хозяйствующими субъектами на финансовых рынках являются организации, обладающие специальной правоспособностью, зачастую осложненной необходимостью получения лицензии. Например, кредитные организации не вправе заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью. Страховщики, напротив, не могут осуществлять банковскую деятельность.
Важно подчеркнуть, что к финансовым организациям не относятся аудиторские компании. Они устанавливают достоверность проведенных финансовых операций, но саму их деятельность нельзя назвать финансовой услугой. Индивидуальные предприниматели также не могут быть признаны хозяйствующими субъектами на рынке финансовых услуг.
2. Особенности доминирования на финансовых рынках
Доминирующее положение финансовой организации - это объем финансовых услуг, которые она предоставляет на рынке, если этот объем услуг дает возможность оказывать решающее влияние на общие условия предоставления финансовых услуг на данном рынке или затруднять доступ на этот рынок другим организациям. Такова качественная характеристика доминирования.
Доминирующее положение оценивается с учетом:
продуктовых (товарных) границ рынка, т.е. определяется вид финансовой услуги;
географических границ рынка. В данном случае критерием является место предоставления финансовой услуги потребителям. Согласно п. 2 Методики определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций (см. Постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 г. N 194) место предоставления финансовой услуги - это место нахождения финансовой организации, указанное при регистрации в налоговом органе этой организации или ее филиалов.
Однако согласно ст. 83 Налогового кодекса РФ речь идет о постановке на учет в налоговых органах, которая, в свою очередь, проводится по месту нахождения организации, ее обособленных подразделений. В соответствии со ст. 11 НК РФ место нахождения организации - это место ее государственной регистрации. А согласно Закону о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при регистрации организации ее местом нахождения считается место нахождения постоянно действующего исполнительного органа.
Таким образом, при определении географических границ финансового рынка во внимание принимается формальный критерий, а не экономическая характеристика, которая используется при определении границ товарного рынка (исключение - местом оказания услуг на рынке ценных бумаг считается место заключения договора управляющего с клиентом).
При определении нормативов доминирования нужно различать следующие виды рынков:
а) региональный рынок финансовой услуги, который соответствует территории субъекта РФ;
б) федеральный рынок финансовой услуги, который соответствует территории Российской Федерации в целом.
Для негосударственных пенсионных фондов (см. Приказ МАП России от 6 мая 2000 г. N 337а) норматив доминирования на федеральном рынке определяется при условии, что НПФ осуществляет деятельность более чем в двух субъектах РФ. Количественная характеристика доминирования - это объем сформированного пенсионного резерва.
Для страховых организаций, перестраховщиков и обществ взаимного страхования (см. Приказ ФАС России от 10 марта 2005 г. N 36) норматив доминирования на федеральном рынке определяется при условии, что страховщик имеет не менее двух дочерних (зависимых) обществ, расположенных в разных субъектах Российской Федерации, либо сам страховщик осуществляет деятельность более чем в двух субъектах РФ. Количественная характеристика оборота - это общий объем собранной страховой премии.
Для лизинговых организаций (см. Приказ ФАС России от 23 сентября 2005 г. N 213) норматив доминирования на федеральном рынке определяется при условии, что лизинговая организация осуществляет деятельность не менее чем в двух субъектах РФ. Количественной характеристикой оборота лизинговых услуг является общая стоимость всех действующих договоров лизинга за вычетом лизинговых платежей.
Для управляющих ценными бумагами (см. Приказ ФАС России от 23 сентября 2005 г. N 212) норматив доминирования на федеральном рынке определяется при условии, что управляющий осуществляет деятельность не менее чем в двух субъектах РФ. Количественной характеристикой оборота услуг по доверительному управлению ценными бумагами является общая стоимость имущества, находящегося в доверительном управлении, которая определяется на основании данных бухгалтерского учета.
Для кредитных организаций (см. Приказ ФАС России от 25 октября 2005 г. N 247) специальных условий определения нормативов доминирования не предусмотрено.
Правовые последствия установления факта доминирования:
антимонопольный контроль за злоупотреблениями со стороны хозяйствующих субъектов;
контроль за концентрацией капитала на финансовых рынках.
3. Государственный контроль за концентрацией капитала
на рынке финансовых услуг
Если размер уставного капитала финансовой организации меньше указанного в таблице, то достаточно последующего контроля в форме уведомления.
Порядок дачи согласия на совершение сделок установлен Приказом МАП России от 28 февраля 2001 г. N 210.
Литература
"РАСШИРЕННЫЙ ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ КОММЕНТАРИЙ К
ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 23 ИЮНЯ 1999 Г. N 117-ФЗ "О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ НА
РЫНКЕ ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ"
(постатейный)
(Л.Н. Борисова, В.А. Ларионова)
(Подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2006)
"КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О
ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ НА РЫНКЕ ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ"
(постатейный)
(А.А. Ткачев)
(Юридический Дом "Юстицинформ", 2002)
"ПОСТАТЕЙНЫЙ КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
"О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ НА РЫНКЕ ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ"
(Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин)
(Издательство "Дело", 2001)