Формы взаимодействия коммерческих и некоммерческих организаций. Механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с некоммерческими организациями. Реестр поставщиков социальных услуг

22 декабря в Высшей школе экономики прошел семинар «Справится ли государство в одиночку? О роли НКО в формировании и реализации социальной политики». Встреча ученых и экспертов была организована Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ГУ-ВШЭ.

В семинаре, уже давно ставшим авторитетной площадкой для обсуждения наиболее актуальных проблем «третьего сектора», приняли участие видные политологи, социологи, обществоведы из ГУ-ВШЭ и других научных центров и организаций, занимающихся проблематикой развития некоммерческих организаций и их роли в становлении и развитии гражданского общества в России, а также представители самих НКО.

Открывая семинар, первый проектор и научный руководитель Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ГУ-ВШЭ Лев Якобсон сообщил, что в тему семинара вынесен заголовок подготовленного сотрудниками Центра доклада, который предполагается обнародовать в ближайшее время. На семинаре были представлены материалы этого доклада, состоящего из восьми самостоятельных блоков, для их всестороннего обсуждения.

Как отметил Л.Якобсон, главная проблема на сегодня - необходимость смены социальной политики, среди основных «игроков» которой, по его мнению, заметная роль должна принадлежать НКО. О чем сам доклад? НКО вот уже много лет «стучатся в двери» государства, пытаясь свою полезность для общества. «А мы в своем докладе ставим вопрос по-другому, - сказал первый проректор. - Ключевые проблемы социальной политики, проблемы, ставшие особенно острыми в последнее время, в принципе не могут быть решены государством в одиночку».

Быть может, государство еще не вполне осознало, «что уже ему самому впору стучаться в двери НКО и взывать о спасении и помощи». Были времена, когда россияне занимались сравнениями прошлых порядков с существующими. Вскоре после окончания Великой Отечественной войны люди говорили примерено так: «Все прекрасно, лишь бы не было войны!». В начале 2000-х годов среди многих российских граждан наблюдались примерно такие же настроения. Но сегодня людям уже надоели сравнения с 1990-ыми годами, с социализмом, с 1913 годом. Люди хотят хорошо жить сейчас, в данный момент.

С другой стороны, экономическая ситуация выглядит так: до финансово-экономического кризиса реальные доходы населения росли на десять и более процентов в год, опережая рост ВВП, который определялся галопирующими ценами на нефть. Однако, по прогнозу Минэкономразвития РФ на 2011 год, реальные доходы населения вырастут менее, чем на 4 процента! «Положение государства сегодня совершенно точно хуже губернаторского просто потому, что губернаторы теперь не избираемые, а назначаемые и всегда ссылаются на Центр, которому ссылаться не на кого. А Центр в роли благодетеля выступать больше не может», - подчеркнул первый проректор. Положение государства сейчас весьма сложное, задачи социальной политики чрезвычайно масштабны, но потенциал их решения «не адекватен этим задачам». Отсюда и потребность в смене социальной политики.

Между тем, удовлетворенность населения состоянием дел в социальной сфере не слишком-то высока. Л.Якобсон заметил, что сознательно «представляет ситуацию обостренно». Что же может в таких условиях, задался он вопросом, «спасти государство?». Во-первых, государство может разделить ответственность с гражданским обществом. И государство в лице руководства осознает это. В недавнем послании Федеральному собранию Президент РФ Д.Медведев прямо заявил: «Мы должны активнее подключать к оказанию социальных услуг некоммерческие организации. Они зачастую лучше знают ситуацию на местах, чем даже органы власти, имеют уникальных опыт и помогают людям, которые попали в трудную ситуацию. Я полагаю, что участие некоммерческих организаций может сделать социальные услуги более предметными и адресными и, что крайне важно, снизит уровень коррупции в госаппарате».

Однако, по мнению первого проректора, «у Президента, кто бы им ни был, сегодня нет ресурса (его не будет и завтра) для того, чтобы выступать в роли этакого щедрого кремлевского дядюшки, раздающего всем, что кому нужно». Вот почему государству надо разделить ответственность за социальный курс с гражданским обществом и разделить также бремя определения приоритетов. «Сегодня государство и его руководители выступают в роли крайних. Если у кого-то что-то есть, то он поблагодарит Президента, но если чего-то нет, то виноват опять же будет Президент», сказал он. Но ведь нельзя все сделать сразу, и «наличие нужды вовсе не означает, что государство тотчас эту нужду удовлетворит». Поэтому следует решать сообща, что надо делать сейчас, а что можно реализовать позже. «Такая постановка вопроса, - тотчас оговорился Л.Якобсон, - для всех нас весьма непривычна». Техническое определение приоритетов можно обозначить так: кому это нужнее? И, наконец, следует разделить с гражданским обществом, с НКО, непосредственное удовлетворение нужд. Потому что во многих областях НКО могут действовать более эффективно, чем государство и муниципальные учреждения - там, «где нужна тонкая настройка на конкретные нужды отдельных групп населения, не широких, фиксируемых статистикой категорий, а отдельных, специфических групп, где затруднен внешний контроль».

Осознание этого мы видим и в выступлениях руководства страны, и в законодательной поддержке, в таких документах, например, как Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества (июнь 2009 года), как Федеральный закон о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций (апрель 2010 года). В федеральном бюджете на 2011 год выделено около миллиарда рублей на финансирование федеральной программы поддержки социально ориентированных НКО.

Конечно, недостаточно только убедить руководство страны в необходимости сотрудничества государства с НКО. Вопрос еще и в том, что могут сделать сами НКО. Но третий сектор в России еще очень слаб, о чем не раз говорилось на семинарах этого цикла в ГУ-ВШЭ. Большинство организаций слабо, располагает ограниченными человеческими ресурсами. В трети НКО нет сотрудников, работающих на постоянной основе на условиях полной занятости, многие влачат существование на грани выживания. «Возникает своего рода заколдованный круг: на сектор не обращают внимания, и потому ему трудно развиваться. А раз он слаб - что ж, на него можно не обращать внимания. Пришла пора, - заметил Л.Якобсон, - этот порочный круг разорвать. Нет иного выхода, как помочь НКО стать более мощными и более самостоятельными, более смелыми, но и более ответственными».

Также на семинаре выступил ведущий научный сотрудник Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ГУ-ВШЭ Владимир Беневоленский - с сообщением «Зарубежный опыт общественно-государственного партнерства в социальной сфере». «На основании анализа зарубежного опыта, - сказал он, - мы пришли к выводу, что положение, в котором оказалась сейчас Россия, не уникально в мире. Практически все государства по мере своего социально-экономического и политического развития достигают той стадии, когда государство начинает искать взаимодействия и сотрудничества с некоммерческим сектором, с гражданским обществом, чтобы удовлетворить растущие запросы населения, своих избирателей в социальных благах и услугах».

При каких же условиях начинает активно развиваться общественно-государственное партнерство? Для такого партнерства необходимы самостоятельность и определенная экономическая сила некоммерческого сектора. Весьма важно, что такое партнерство возникает в тот момент, когда высшие государственные уровни управления осознают, что «бюрократизм, сложность государственной машины, особенно в социальной сфере, настолько велики, что желательно бы упростить их, кому-то что-то делегировать». Когда госаппарат функционирует нормально, при отсутствии в нем коррупции делегирование полномочий и выделение НКО госресурсов происходит, если НКО в социальной сфере может продемонстрировать свои преимущества и эффективность.

В.Беневоленский привел некоторые статистические данные, свидетельствующие о том, что в развитых странах государство оказывает существенную финансовую поддержку НКО. Так, доля государственного финансирования в доходах негосударственных НКО составляет в Западной Европе, Канаде и Израиле 54 процента, а Восточной Европе - 42 процента! Если же говорить о ведущих отраслях социальной сферы - здравоохранении и образовании, то в Германии, например, доля государственного финансирования в доходах негосударственных НКО в сфере здравоохранения составляет 94 процента, а доля такого финансирования в сфере образования и научных исследований Великобритании - 63 процента! А насколько значим некоммерческий сектор для государства, как партнер? «Мы прикинули выборочно в рамках исследований характеристики взаимозависимости государства и НКО, - сказал он. - Например, в США в сфере здравоохранения 30 процентов госрасходов направляется в некоммерческие организации». Государственное финансирование остается основным источником финансирования социальной сферы. «И не следует рассчитывать на то, что некоммерческий сектор и филантропия смогут каким-то образом вместо государства обеспечить ресурсами эту социальную сферу», -заметил докладчик.

Беневоленский рассказал об основных механизмах госфинансирования в рамках общественно-государственного партнерства в социальной сфере, включая налоговые скидки, освобождение от уплаты налогов, гранты и соглашения о сотрудничестве, привел конкретные примеры подобного партнерства. Такие механизмы позволяют сочетать трансфер ресурсов в некоммерческую сферу и возможности позаботиться об адресности социальной поддержки. Если же посмотреть на зарубежный опыт общественно-государственного партнерства с точки зрения интересов России, где такое партнерство начинает развиваться, то налицо две группы проблем, которые активно обсуждаются сейчас. Прежде всего, это вопрос о том, хорошо ли, что государственное финансирование уже становится настолько серьезным фактором в некоммерческом секторе? Не вредит ли такое партнерство независимости этого сектора, не лишает ли его преимуществ?

В этом контексте следует заметить, что государство за рубежом «обязано настаивать на соблюдении определенных процедур», включая отчетность, что требует усилий и затратности, которые оказываются для слабых НКО неподъемными, в силу чего такие НКО «вымываются с рынка социального партнерства». Социальное адвокатирование, это, по существу, та «политическая цена, которую государство за рубежом согласно заплатить за то, чтобы разделить с НКО ответственность». Сейчас еще продолжается поиск оптимальных решений направленных на то, чтобы мнение некоммерческого сектора и гражданского общества об основных направлениях развития социальной сферы, о ресурсном обеспечении этой сферы, учитывалось при разработке государственной политики.

Что касается вопросов тактического характера, то такого рода проблемы стоят и перед российскими НКО. Например, включать или не включать в стоимость контрактов и грантов административные расходы? Если нет, то как же развиваться некоммерческой организации, когда она не может заложить это в смету? А если проект длительный, то как можно не поставить вопрос об индексации суммы выделенных средств с учетом темпов инфляции? Более подробно обо всем можно будет прочитать, ознакомившись с докладом, который скоро будет обнародован.

Сообщение на семинаре профессора кафедры теории права и сравнительного правоведения, ведущего научного сотрудника Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ГУ-ВШЭ Анастасии Тумановой называлось «Российский исторический опыт участия общественных организаций в решении социальных проблем». Задача Тумановой в рамках рассматривавшегося проекта состояла, по ее словам, в том, чтобы изучить опыт деятельности общественных организаций в области решения социальных проблем и взаимоотношения их с властью на трех разнородных этапах истории российского государства. Это имперская Россия (последняя треть восемнадцатого века - начало двадцатого столетия); второй этап относится ко времени функционирования Временного правительства (февраль-октябрь 1917 года); третий этап - советский период. Российское общество в своем развитии традиционно «оглядывается» на государство, которое, будучи сильным, способно решить определенные проблемы, и в связи с этим обращение к историческому опыту интересно и важно. Знаменитый российский историк В.О.Ключевский говорил, что «история не учительница жизни, а надзирательница, она никого не учит, а только наказывает за незнание уроков».

В дореволюционной России был накоплен солидный опыт участия общественных организаций в решении социальных вопросов. Эти организации охватывали самые разнородные области деятельности - науку, образование, благотворительность, взаимопомощь, здравоохранение. «Это была в значительной мере модель взаимодополнения. Общественность изначально действовала в тех сферах, на которые не хватало публичной власти, там, где влияние государства было наименее выражено», - сказала А.Туманова. При этом следует напомнить, что в дореволюционной России не существовало системы государственного соцобеспечения и социальной защиты. И в силу этого решением этих проблем занималась именно общественность. К их числу, прежде всего, относилась благотворительность. Ярким примером было попечительское общество «Омега», которое действовало во многих городах и опиралось на опыт деятельности германских организаций, используя принцип индивидуализации социальной помощи: города «разбивались» на участки, в каждом участке действовала «участковая дама», которая привлекала средства, узнавала реальные потребности в помощи населению своего участка. Эта система деятельности участковых попечительных обществ проявила себя достаточно хорошо. Причем, благотворительные общества в России пользовались поддержкой власти, этот опыт взаимодействия был весьма позитивен и посты председателей этих обществ занимали видные государственные деятели, а участие в благотворительной деятельности было непременной обязанностью многих первых лиц губерний и городов. Примером могут, служить, например, Дни белого цветка (борьба с туберкулезом). Эта акция, равно, как и благотворительные обеды, проходила под непосредственным руководством супруг губернаторов.

Наиболее активным было взаимодействие государства и общества в годы Первой мировой войны, когда остро встала проблема беженцев. В этот период государство само создало так называемые беженские комитеты, но в этот же период образовалось большое количество беженских общественных организаций. Скажем, Польский комитет по оказанию помощи жертвам войны в Москве. При этом финансирование деятельности комитета осуществлялось в рамках особого Совещания Министерства внутренних дел, Татьянинского комитета (тоже в значительной мере существовал на госсубсидии), за счет членских взносов и единовременных пожертвований. Были доходы от учреждений комитетов (мастерские, столовые, платы за дешевые квартиры для интеллигенции, доход от спектаклей). Весь бюджет комитета составлял 5154 рубля, причем общественная доля поступлений составляла порядка 800 рублей. То есть государство в данном случае финансировало ту общественную деятельность, в которой оно было наиболее всего заинтересовано. За время деятельности этот Польский комитет зарегистрировал около 90 тысяч беженцев!

Организации взаимопомощи действовали в области социальной защиты работающего городского населения. Главным направлением их деятельности была материальная поддержка их членов, которая оказывалась в форме денежных пособий, пенсионного и медицинского обеспечения. Трудоспособные люди оказывали помощь себе через страховые кассы, страховые фонды, куда непосредственно поступали денежные средства.

Среди организаций, ориентированных на творческую интеллигенцию, большой известностью пользовалась Касса взаимопомощи литераторов и ученых, образованная в 1890 году по инициативе публициста Г.К.Градовского при Обществе для пособия нуждающимся литераторам и ученым (Литературном фонде). Касса действовала, как страховой фонд для всех участвовавших и показала себя весьма предприимчивой и жизнеспособной, оставив спустя некоторое время позади даже своего маститого прародителя. Касса открылась с капиталом в 216 рублей, а у ее патрона - Литературного фонда было около 400 тысяч рублей. Между тем, за 1908 год Литературный фонд выдал из своих средств на пенсии и пособия литераторам и ученым 28 тысяч рублей, а касса израсходовала свыше 41 тысячи рублей.

Дореволюционная Россия занимала первое место по уровню смертности в Европе, в силу чего активно развивались медицинские общества и общества здравоохранения. В рамках общественных организаций существовал определенный опыт противоэпидемической работы. Муниципальные органы привлекали представителей общественности к решению этих проблем. В тот период в России практически не было государственных НИИ, Академия наук располагала небольшим количеством кадров и в этих условиях практически вся работа по проведению научных исследований ложилась на университеты и на существовавшие при университетах общества. Это исторические, филологические, юридические, педагогические, философские, научные, экономические, краеведческие, сельскохозяйственные и многие другие общества. «На мой взгляд, - отметила А.Туманова, - партнерские отношения власти и общества - этот тот тип отношений, который окончательно сложился в период после первой русской революции, с этим типом отношений Россия шла к февралю 1917 года».

Период с февраля по октябрь 1917 года был, по мнению Тумановой, наиболее успешным периодом с точки зрения возможностей. Тогда общественные организации приветствовали власть, которая демократизировалась и строила новый тип государства, все общества выступали с заявлениями в поддержку новой власти, которая, в свою очередь, задумывалась о том, как привлечь потенциал этих организаций на свою сторону. В частности, демократизируя систему народного образования, нужно было использовать возможности Общества образования.

Что касается советского периода, то организация социальной помощи и взаимопомощи была одной из актуальных задач для советской общественности начала 1920-х годов. Революционные потрясения и кровопролитные войны привели к обнищанию широких масс населения, к разгулу преступности, росту инвалидности, беспризорности. Для преодоления этих проблем государство стремилось использовать опыт и потенциал общественности. По подсчетам исследователей, проблемами социальной помощи и взаимопомощи в 1920-е годы занимались 28 обществ.

В советский период развивались две основополагающие тенденции: с одной стороны, наблюдался численный рост организаций, в создании которых участвовали руководители страны. В частности, при поддержке Н.К.Крупской было образовано Общество «Друг детей», относившееся к категории так называемых массовых организаций. С момента своего образования это общество насчитывало более миллиона человек. Организация действовала весьма эффективно. Но, с другой стороны, при этом было ликвидировано много других обществ, помогавших беспризорным детям, на том основании, что власть полагала необходимым избегать дублирования.

А.Туманова привела еще одним пример, который, по ее словам, может помочь понять принципы отношения советской власти к целому ряду организаций. В первой половине 1920-х годов стали восстанавливать деятельность местные отделения дореволюционного Общества спасения на водах, формировались центральные органы этой организации. Активисты общества организовывали лекции и беседы с населением, приводили в порядок спасательные средства, организовывали дежурства на пляжах и лодочных станциях. И эта организация была запрещена. На материалах общества была вынесена резолюция «Общество ликвидировать», а далее - пометка: «Филантропия? - Ликвиднуть!». Советская власть решила, что эти организации функционируют успешно, но между тем обращают недостаточно внимания на свой социальный состав.

Итак, проблемы, возникающие в современной России, видимо, коренятся в тех моделях взаимоотношений между властью и обществом, которые существовали в дореволюционный и советский периоды. Что касается деятельности советских общественных организаций, особенно массовых обществ, в решении социальных проблем и насущных задач в области здравоохранения, социальной защиты, образования, была, с одной стороны, позитивной, конструктивной и успешной. «Но, с другой стороны, - отметила Анастасия Туманова, - эти общества участвовали в осуществлении вульгарного варианта социально-культурной модернизации общества, огрубляющего социальную и интеллектуальную жизнь, в укреплении антидемократического советского строя, что следует признать деструктивным».

Комментируя это выступление, Л.Якобсон заметил, что, быть может, нынешний не очень высокий уровень развития НКО, действующих в социальной сфере, таков не столько в силу отсутствия корней, потенциала такого рода деятельности, сколько, видимо, в значительной мере оттого, что были созданы искусственные барьеры на пути развития подобного рода активности. «Это очень важный вывод, потому что речь идет о том, чтобы государство не мешало делать то, что люди делали, хотели и могут делать», - заметил первый проректор.

О практике участия НКО в решении проблем детей в трудной жизненной ситуации и пенсионеров рассказала в своем выступлении младший научный сотрудник Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ГУ-ВШЭ Ирина Солодова . Материал подготовлен по заказу Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Зафиксировано законодательно, что такая ситуация включает несколько основных блоков: социальное сиротство, семейное неблагополучие детей, инвалидность и социализация детей-инвалидов, их интеграция в общество, здоровье и тяжелые заболевания детей, проблема конфликта с законом, правонарушения и социальная безграмотность. Комплекс проблем большой. Как НКО могут помочь в их решении? Что касается социального сиротства, то речь идет, прежде всего, о его профилактике. Практики предупреждения социального сиротства развиты в Санкт-Петербурге, где успешно действуют такие общественные организации, как «Врачи детям», фонд «Укрепление семьи», фонд «Родительский мост», Национальный фонд защиты детей. Социализация, адаптация, трудоустройство и профориентация детей очень важны, поскольку после выхода из интернатского учреждения ребенок должен адаптироваться в нормальную социальную среду.

Временная и долгосрочная опека является относительно новой формой работы НКО, подобные программы подразумевают не «точечное» решение проблем ребенка, а долгосрочный мониторинг и заботу. НКО проводит работу по обучению потенциальных приемных родителей и усыновителей, последующее «сопровождение» приемных семей. На сегодня одно из новых направлений - это привлечение добровольцев к наставничеству, к воспитанию ребенка-сироты, находящегося в интернате. Традиционным направлением деятельности НКО является правовая защита детей-сирот, поставки оборудования в детские интернатские учреждения, проведение так называемых культурно-массовых мероприятий, предоставление социальной, психологической и медицинской помощи.

Говоря о практике предотвращения развития социального сиротства, Ирина Солодова указала, что данную проблему нельзя решить точечными практиками, требуется долгая и кропотливая работа. НКО занимается профилактикой предотвращения усугубления положения проблемной семьи, ее превращения в семью группы риска. Этим занимается кризисная служба для детей и подростков, где исповедуется комплексный подход в решении проблем (фонд «Новые шаги»). Действуют кризисный телефон экстренной психологической помощи для детей и родителей, подразделение консультативной медико-психологической помощи с возможностью круглосуточного пребывания детей, подразделение психолого-педагогической помощи. Существует также практика социально-реабилитационной гостиницы, где осуществляется принцип семейного пребывания с сохранением текущих социальных взаимодействий ребенка. Уже институциализирована практика социальных пансионатов (РООИ «Ковчег»), Дом молодежи «Детские деревни SOS»).

В настоящее время в профилактике социального сиротства реализуется практика предотвращения потери ребенка, предотвращения ухода ребенка из дома, что, в частности, предусматривает регулярное общение, занятия и наставничество взрослого добровольца с ребенком (не реже 1 раза в неделю в течение года). Заслуживает внимания международная практика создания детских деревень SOS и практика Благотворительного Фонда «Здесь и сейчас», где воспитание максимально приближено к семейному.

Все больше внимания уделяется такому важнейшему аспекту, как последующая адаптация ребенка к независимой жизни после выпуска из интернатского учреждения: это и совместная деятельность детей-сирот и взрослых (тьюторство, кураторство, приобретение трудовых навыков), это и эмоционально-смысловые связи и последующий мониторинг жизни ребенка после завершения программы.

И.Солодова назвала также практики участия НКО в решении проблем пожилых людей: предоставление социальной, психологической, материальной и медицинской помощи пожилым людям, в том числе на дому, их социальную реабилитацию, организацию и проведение досуговых и оздоровительных мероприятий для людей преклонного возраста. При работе с пожилыми людьми особое значение приобретает их социализация, обучение жизни в данном возрасте, включая профориентацию, переквалификацию и в рядке случаев, трудоустройство («Концепция продуктивного старения»).

А что могут предпринять НКО для решения проблем лиц с «отклоняющимся поведением», людей с ограниченными возможностями здоровья? О практике участи гражданского общества в решении этих проблем рассказал стажер-исследователь Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ГУ-ВШЭ Евгений Раззоренов. Наиболее важным направлением в деятельности НКО является предоставление медицинской, психологической и юридической помощи данным целевым группам. НКО проводят и мероприятия по социальной адаптации лиц «отклоняющегося поведения», содействуют их обучению или переобучению различным профессиям, помогают в трудоустройстве. Примером деятельности в этом направлении может стать московский центр «Здоровая молодежь». Разумеется, важнейшим направлением является пропаганда здорового образа жизни, организация и проведение досуговых и оздоровительных мероприятий. Характерным примером является деятельность всероссийской общественной организации «Антиалкогольный фронт».

Что касается практик решения проблем лиц с ограниченными возможностями здоровья, то они включают обучение людей с инвалидностью основам независимой жизни, проведение консультаций по освоению технических средств реабилитации, обучение людей с инвалидностью основам профессии, профориентация с учетом инвалидной специфики, осуществление общественной экспертизы объектов городской инфраструктуры на предмет соответствия принципам безбарьерной среды. НКО, сказал докладчик, действительно делают многое и вносят большой вклад в решение проблем лиц с отклоняющимся поведением и помощи инвалидам и людям с ограниченными возможностями. Однако всю необходимую работу общественные организации выполнить не в состоянии. Поэтому только при их взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления можно достичь впечатляющих результатов в этой сфере.

«Роль гражданского общества в противодействии СПИДу и решении проблем ВИЧ-инфицированных людей и людей больных СПИДом» - с докладом на эту тему выступила старший научный сотрудник Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ГУ-ВШЭ Елена Пахомова . Говоря о такой острой социальной проблеме, как распространение ВИЧ-инфекции на территории России, следует заметить, что анализ всех материалов о существующих практиках некоммерческого сектора свидетельствует о том, что на сегодняшний момент государственная политика по противодействию распространению вируса ВИЧ практически невозможна без активного - на равноправной основе с госструктурами - участия НКО. Эпидемия ВИЧ в России, сообщила докладчица, признана одной из самых быстро развивающихся эпидемий в мире. Несмотря на то, что по данным официальной статистики, насчитывается чуть менее полумиллиона жителей, инфицированных ВИЧ, по неофициальным оценкам, эта цифра уже приближается к пороговому значению для населения, когда эпидемия перестает быть контролируемой. С момента регистрации первых случаев ВИЧ-инфекции и заболеваний СПИДом государство безусловно проделало огромную работу, создана и отлажена сложная система эпидемиологического надзора, в том числе и благодаря поддержке международных организаций, особенно в последние годы в связи с запуском национального проекта «Здоровье», что позволило обеспечить заболевших высокоэффективным лечением.

Однако, отметила Е.Пахомова, остается еще целый ряд сложных проблем, решение которых невозможно без участия НКО. И прежде всего, речь идет о совершенствовании системы профилактики. Следует признать, что распространение ВИЧ продолжается быстрыми темпами и уже вышло за рамки так называемых «групп риска». И только благодаря деятельности НКО становится возможным вовлекать в профилактические мероприятия конкретные целевых группы, на которые они направлены, вести учет потребностей и особенностей населения и отдельных групп, получать доступ к труднодоступным группам населения, апробировать современные технологии и методы профилактики распространения СПИДа к российским условиям, привлекать дополнительные ресурсы, и не только частного сектора, но и добровольческие пожертвования, что позволят создавать более эффективные профилактические программы.

Одним из главных направлений деятельности НКО в противодействии распространению ВИЧ является профилактика при помощи информационных кампаний с использованием возможностей СМИ, акций, благотворительных концертов, профилактики передачи ВИЧ-инфекции от матери к ребенку и работы по снижению дискриминации и повышению толерантности к людям, живущим с ВИЧ, и членам их семей.

О практике участия гражданского общества в решении проблем военнослужащих, ветеранов и военнослужащих, уволенных в запас, а также бездомных рассказал стажер-исследователь Центра Олег Лешуков. Наиболее распространенными практиками помощи этим гражданам являются социально-бытовая и материальная помощь, медицинская помощь, организация лечебно-производственных и реабилитационных центров, проведение форумов, конференций, «круглых столов», затрагивающих решение проблем незащищенных слоев населения, выработка проектов изменений и дополнений в соответствующей части законодательства, информационно-просветительская работа, включая издательскую деятельность. Большую роль в этих практиках играет российская общественная организация «Ветеран». 10 апреля 2009 года был принят Закон, по которому 29 июня объявлен днем партизан и подпольщиков. Принятие данного закона было инициировано московским комитетом ветеранов войны. Можно отметить работу некоммерческой благотворительной организации «Социальная помощь бездомным», которая активно лоббировала возможность участия военнослужащих в выборах в Законодательное собрание Владимирской области, в результате чего в выборах приняли участие бездомные граждане.

Отмечено, что у лиц, участвовавших в боевых действиях, наблюдается посттравматические и стрессовые нарушения. Понятно, что п людям нужна поддержка не только со стороны государства, но и со стороны НКО. Подобной помощью занимается «Российский союз ветеранов», активно реализующий медико-санитарную адаптацию ветеранов на базе Центра восстановительной терапии. В целом специализированные практики включают социальную адаптацию военнослужащих, предоставление жилья, обеспечение гуманитарными грузами воинских частей и формирований, чествование памяти погибших, проведение празднований памятных дат, поиск «забытых» военнослужащих и вручение им государственных наград за военные заслуги.

Еще один раздел доклада посвящен участию женских организаций в решении социальных проблем, и прежде всего проблем самих женщин. Об этом рассказала стажер-исследователь Центра Юлия Скокова. В дореволюционное время женские общественные организации были многопрофильными, занимались благотворительностью и помощью в трудоустройстве, издательской и просветительской работой. В советский период, по словам докладчицы, эти организации являлись частью советской системы и действующего в режиме административного контроля. «По сути, в советский период все женские инициативы были сведены на нет», - отметила Ю.Скокова. Если же говорить о периоде с 1990 года по настоящее время, то отмечен всплеск активности женщин и эта активность институционализирована законодательно. Сейчас женские организации во все большей степени ищут пути взаимодействия с органами государственной власти.

Вместе с тем, в 2009 году только 22% граждан знали о том, что в России существуют женские организации. «Ситуация с женскими организациями выглядит таким образом: государство их не учитывает, СМИ о них не говорят, а население о них не знает», - констатировала Е.Скокова. Возможной причиной такого положения является тот факт, что «деятельность женских организаций является разрозненной», они не систематизируют своей деятельности, у них отсутствуют координирующие органы. Однако деятельность женских организаций весьма важна. Они оказывают помощь социально не защищенным слоям населения; ведут пропаганду здорового образа жизни, выступают в защиту прав человека; ведут образовательную деятельность; выступают в защиту окружающей среды; помогают в трудоустройстве; ведут благотворительную деятельность, способствуют развитию женского предпринимательства и занимаются издательской деятельностью.

Можно сказать, что женские организации участвуют в построении гражданского общества в России и создании правового государства. По мнению докладчицы, сегодня сложно оценить ту социальную нагрузку, которую берут на себя женские организации. И проблема здесь не только в разрозненности этих организаций, «но и в том, что власти зачастую не видят в институтах гражданского общества своих партнеров, не видят возможности для делегирования им части социальных функций». Столь категоричные выводы побудили Л.Якобсона к реплике: «Государство у нас, - заметил он, - гендерно не сбалансировано, если иметь в виду не состав избирателей, а состав тех, кто принимает решения, где больше представлены мужчины. Но поскольку без женщин социальные проблемы уж точно не решить (а в НКО, кстати, как раз больше работает женщин), это еще один весомый довод в пользу сотрудничества НКО с властью».

Директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ГУ-ВШЭ Ирина Мерсиянова отметила, что в состав НКО действительно входит много женщин, особенно, когда речь идет о постоянных сотрудниках НКО. «Но почему так, почему же в НКО женщин больше, чем мужчин?», - обратилась с вопросом к первому проректору И.Мерсиянова. «Ну, потому, что они лучше», -ответил Л.Якобсон, что вызвало улыбки и в зале. А есть ведь, заметила Мерсиянова, и другой ответ. Просто женщины веками, если так можно сказать, генетически привыкли больше к неоплачиваемому труду в рамках домохозяйств. И какая уж тут разница, где им трудиться без оплаты: в своих домохозяйствах, или же в НКО. А если серьезно, то на уровень вовлеченности женщин в некоммерческих организациях влияет множество причин. Например, наличие или отсутствие детей влияет на возможность вовлечения женщин в общественные инициативы, есть масса и других факторов - уровень образования, место жительства, качество жизни, влияние институционального окружения и другие.

И. Мерсиянова рассказала о некоторых выводах доклада. Скажем, один из них - некоммерческие организации в немалой степени решают задачи государственной социальной политики. Результативность деятельности НКО часто зависит от текущих форм взаимодействия организаций и органов власти, характера межсекторного партнерства. На сегодняшний день процесс становления сектора негосударственных некоммерческих организаций в России далек от совершенства, НКО не являются достаточно устойчивыми и институционально сформированными. И тут, в преодолении трудностей и развитии сектора в целом, могла бы помочь сбалансированная государственная политика за счет адресной поддержки. Причем представления руководителей НКО о формах, в которых должна оказываться помощь, не исчерпываются предоставлением только финансовых ресурсов. В первую пятерку рейтинга эффективных инструментов государственной поддержки НКО вошли, по итогам опроса руководителей этих организаций, субсидирование НКО для покрытия текущих расходов, предоставление помещений на безвозмездной основе, налоговые льготы для самих НКО и для организаций, поддерживающих их деятельность. Продуктивное взаимодействие органов власти и НКО прежде всего реализуемо в контексте и логике межсекторного партнерства, которое понимается как конструктивное взаимодействие организаций из двух или трех секторов (государство, бизнес, некоммерческий сектор), «выгодное» населению территорий и каждой из сторон и обеспечивающее синергетический эффект от «сложения» разных ресурсов при решении социальных проблем.

Отвечая на вопрос из зала о том, какова, собственно, цель доклада, Л.Якобсон напомнил, что в последнее время на самом высоком уровне в России стали говорить о том, что надо поддерживать НКО, работающие в социальной сфере. И в связи и этим возникает необходимость предложения государству неких ориентиров, а доклады ГУ-ВШЭ адресуются политическому руководству страны, журналистам и общественности. Задача авторов доклада состояла в том, чтобы показать государству, что при решении социальных проблем государство может и должно сотрудничать с НКО. «Иллюзией является представление о том, что ключевые социальные проблемы можно решить силами госучреждений или силами госбюджета. Нет, их так решить нельзя в принципе!» - сказал первый проректор.

С этим же связано и представление авторов доклада о том, каков ресурс гражданского общества в модернизации России. «В настоящее время нельзя верить в успех модернизации, движущей силой которой являются начальники, - заявил первый проректор. - Такое развитие было возможно при Петре Великом, при Сталине, это было возможно в период, когда еще не была проведена, так сказать, первичная модернизация общества, пока, к примеру, большая часть населения была сельской, а не городской. Но такая модернизация в России уже состоялась». Начальники же могут только моделировать некоторые процессы. Даже самые лучшие из них говорят сегодня о гражданском обществе как о партнере, помощнике, группе поддержки, и доклад ориентирован именно на такое понимание, иначе диалог невозможен.

Вместе с тем, отметил Якобсон, следует понимать, что модернизация возможна лишь как самомодернизация гражданского общества, в котором государство и возглавляющие его начальники играют роль ведомых, но не ведущих. Это - успешная модернизация. Готовы ли само гражданское общество и государство к такому развитию? «Пока не готовы, поэтому я не верю в большие успехи модернизации в ближайшем будущем, - сказал он. - Но мы должны к этому подходить, созревать до этого, ибо другого пути у нас нет». Сейчас, например, продолжал Л.Якобсон, делается акцент на технологическую модернизацию, хотя все понимают, что это - только база, что проводить нужно модернизацию всего общества. Но когда мы делаем акцент на модернизацию общества, то мы начинаем думать: «А как это?». И мы сразу понимаем, что взаимоотношения гражданского общества и государства должны перевернуться. Начальники могут помочь построить Сколково и это хорошо. Но это еще не модернизация, а лишь вклад в этот процесс».

Основной целью создания системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с некоммерческими организациями является, прежде всего, повышение эффективности действующей социальной политики. Для оказания воздействия на систему необходимо понять, каким образом построена нынешняя социальная политика, осуществляемая государственными структурами в Российской Федерации. Таким образом, формирование системы взаимодействия государственных структур с негосударственными некоммерческими организациями и представляет собой комплекс требуемых изменений (реформ). Сегодня в России крайне актуальна тема поиска того ресурса, который мог бы обеспечить нашей стране реализацию модели опережающего развития.

В нормальной ситуации приоритеты и интересы некоммерческих организаций в целом соответствуют приоритетам и общества, т.е. крупных социальных групп, и государства. Общество, точнее его представители из различных социальных групп, могут получать разнообразные услуги от некоммерческих организаций, а также содействие в выявлении и решении самых значимых проблем, в первую очередь, социальных.

Государство может получать от некоммерческих организаций дополнительные ресурсы для своего развития: независимые суждения и оценки ситуаций, экспертные оценки и рекомендации, возможности распространения информации среди представителей тех или иных социальных групп, содействие в решении проблем граждан, в первую очередь, социальных. Совокупным эффектом от такого рода взаимодействия некоммерческих организаций с государством могло бы становиться повышение уровня взаимного доверия, повышение качества политических и государственных решений, вовлечение граждан в их исполнение, улучшение контроля их исполнения за счёт вовлечения граждан в такой контроль, а также в целом поддержка государственной политики и уважение к закону.

Некоммерческим организациям, которые ведут свою деятельность легально, в соответствии с нормами закона, конструктивное взаимодействие с органами власти совершенно необходимо, поскольку именно государство создаёт условия их деятельности. При противодействии государства деятельность некоммерческих организаций по решению тех или иных проблем не может быть эффективной.

Современная ситуация в России в сфере взаимодействия государства с некоммерческими организациями тем не менее не является нормальной, согласование их интересов и приоритетов искажается системной коррупцией в государственном и муниципальном управлении. В частности, государство рассматривает некоммерческие организации как организации, получающие прибыль, т.е. мало отличающиеся от организаций частного бизнеса, например, по налогообложению. Такой подход создаёт дополнительные трудности в финансировании деятельности некоммерческих организаций.

Другой проблемой является нестабильность приоритетов государственного управления и местного самоуправления в выполнении тех или иных социальных программ. При отказе от ведения целевых программ государство заменяет их на планы мероприятий, что резко снижают объёмы финансирования. Одновременно государство ужесточает условия получения финансирования аналогичных программ некоммерческими организациями как из государственного и муниципальных бюджетов, так и из зарубежных источников. Негативно в этом отношении следует оценить поправки в статью 251 Налогового кодекса РФ, касающиеся налогообложения грантов. Теперь российские фонды могут давать гранты только, если они включены в перечень, утверждаемый правительством Российской Федерации. А гранты, предоставляемые зарубежными и международными организациями, оформляются в порядке, аналогичном оформлению средств или имущества, полученного в порядке безвозмездной помощи Российской Федерации. Дублирование оформления грантов и технической помощи затягивает сроки оформления документов, что происходит в условиях, когда гранты большинству организаций выделяются на несколько месяцев или на один год.

Такие меры высокопоставленные чиновники объясняют необходимостью усиления государственного контроля за потенциально коррупционной сферой финансирования свободно создаваемых и свободно действующих некоммерческих организаций. На деле эффект от такого рода налоговых новаций в другом – в сокращении количества и ухудшении качества предоставляемых некоммерческими организациями услуг гражданам, а также в создаваемой искусственно невозможности решений многих значимых социальных проблем.

Органы власти и государственного управления принимают решения, усложняющие деятельность некоммерческих организаций, в том числе, и по причине отсутствия у них достаточно полной и объективной информации о некоммерческих организациях и их деятельности. Объективные исследования проводятся редко и никогда не финансируются из бюджетов органов власти. Не разработаны критерии оценки профессионализма деятельности некоммерческих организаций, поэтому для органов власти они не всегда представляются добросовестными и ответственными партнёрами в решении общественных проблем.

На государственном уровне отсутствует учёт оказываемых некоммерческими организациями социальных услуг гражданам, что не соответствует достаточно высокому уровню налогового и финансового контроля со стороны государственных структур деятельности некоммерческих организаций. Сами некоммерческие организации нередко не ведут систематического учёта своих клиентов, а если и ведут, то не используют для этого формы государственной статистической отчётности. В результате вклад некоммерческой сферы в решение социальных проблем в нашей стране и в создание валового внутреннего продукта практически невозможно оценить. Это положение приводит к искажённому прогнозу потребностей финансовых средств на оказание соответствующих социальных услуг, т.е. к отсутствию достаточного объёма финансовых средств для этой сферы в федеральном, региональных и местных бюджетах. Финансирование из этих бюджетов с большей вероятностью получают те некоммерческие организации, руководители которых умеют устанавливать неформальные отношения с чиновниками соответствующих уровней. Это положение постоянно способствует повышению уровня коррупции в распределении бюджетных средств и во взаимодействии некоммерческих организаций с органами государственного и муниципального управления.

Для разрешения подобных проблем было бы правильнее разрабатывать и реализовывать стратегии развития взаимоотношений государства и некоммерческих организаций, характерные для развитых западных стран. В этих странах государство совместно с третьим сектором формирует своеобразный социальный заказ, определяет объёмы его финансирования, а потом доверяет выполнение этого социального заказа практически полностью некоммерческим организациям, способствуя получению ими необходимого финансирования, как из бюджетных, так и из грантовых источников. Государственные органы оставляют за собой в этих странах обычно только определение приоритетов развития социальной сферы совместно с третьим сектором, распределение, обычно по конкурсам, бюджетных средств и контроль исполнения социальных заказов.

Эффективная социальная политика должна основываться на следующих принципах:

1. Профилактика . Грамотная профилактическая деятельность позволяет сэкономить значительно большие средства, которые сегодня тратятся на преодоление устойчивых негативных социальных тенденций и уже состоявшихся событий. Тем не менее, принцип профилактики до сих пор не воплощается в должном объеме в практической социальной политике. Профилактические действия возможны только при корректном мониторинге и оценке собственной деятельности, а также при научно обоснованном планировании. В настоящее время методическая основа для такой оценочной деятельности в России отсутствует.

2. Социальное развитие (социальное инвестирование). Любые действия, предпринимаемые в социальной сфере, должны быть направлены на сокращение численности нуждающихся. Это означает, что одним из принципов социальной политики должна стать направленность усилий на социальное развитие способностей граждан к самообеспечению и, как следствие, – к самореализации. Для формирования успешной модели социальной политики необходимы подходы, побуждающие граждан к самостоятельному решению своих проблем и способствующие этому. Любые усилия в этом направлении должны быть корректно спланированными и нацеленными на получение рассчитанного положительного социального эффекта. Такой подход можно назвать социальным инвестированием. Однако, в отличие от коммерческих инвестиций, такое специфическое инвестирование является более сложно исчисляемым, поскольку эффект от таких инвестиций может измеряться в самых разнообразных единицах (например, в снижении уровня преступности, социального сиротства, числа граждан, требующих социального обеспечения, повышении количества здоровых детей, в цифрах положительной динамики опросов, выясняющих социальное самочувствие населения, в уровне доверия граждан к власти и т.п.). Кроме того, данное инвестирование является более долгосрочным, не всегда ориентированным на получение быстрого социального и, тем более, экономического эффекта, поскольку значительная часть социальных показателей становится заметной по мере изменений в самом обществе.

3. Интерактивность. Принцип интерактивности имеет в центре вопрос об инициировании и развитии механизмов самоорганизации, самообеспечения граждан – для их последующей самореализации, и содействии в этом со стороны государства. Следовательно, помимо поддержки малого и среднего бизнеса, как института, нацеленного на формирование среднего класса в России, для властных структур важно и необходимо признать и обеспечить содействие укреплению и развитию III сектора, неправительственных (негосударственных, немуниципальных) некоммерческих организаций, как сообщества значительных по численности организованных групп граждан, способных решать свои проблемы самостоятельно. Побуждение граждан государственными структурами к совместным усилиям по решению проблем населения оказывается значительно более эффективным, поскольку использует принцип интерактивности в сочетании с принципом социального развития.

На основе трех указанных принципов для создания эффективной системы взаимодействия власти и некоммерческих организаций (НКО) следует определить условия, при которых эти принципы могут быть успешно реализованы. Такими условиями являются:

1. Прозрачность . Для того, чтобы общество могло сделать вывод о качестве государственного управления, эта система должна быть прозрачной. В противном случае мы будем иметь дело с «черным ящиком», на входе которого осуществляются какие-то ресурсные затраты, а на выходе мы подчас видим в лучшем случае их низкую эффективность, а то и (в худшем случае) бессмысленность или прямо противоположный задуманному результат. Какое-либо осмысленное внешнее (в том числе, государственное) воздействие возможно исключительно при ясности стоящей перед властью и обществом проблемы. Аналогичная и встречная прозрачность требуется и в деятельности НКО. Недопустима закрытость финансовых и иных ресурсных потоков в работе публично действующих структур.

2. Открытость . Открытость отличается от прозрачности возможностью доступа к активному воздействию на систему разработки, принятия и реализации властных решений. Открытость информации является предпосылкой для открытости системы в целом и должна заметно повыситься. Данный аспект должен содействовать обеспечению системного межсекторного взаимодействия. Вместе с тем необходимо сделать взаимодействие сторон, основанное на открытости информации, нормативно регламентированным. Общедоступность воздействия на систему выработки и принятия решений в сфере социальной политики недопустима так же, как и полная ее закрытость.

3. Непрерывность и насыщенность позитивного информационного пространства . Открытость информации, как и прозрачность системы управления – качества пассивные, предполагающие, что интерес к конкретной информации и будет определять круг субъектов, ее получающих. Однако, помимо доступности к беспристрастной информации и фактам, необходима определенная активность в осуществлении информационной политики. От государственных и муниципальных СМИ требуется снабжение позитивно воздействующей на сознание граждан информацией. Органы власти, равно как и НКО, должны признать, что своевременное и исчерпывающее информирование друг друга и общества в целом по вопросам выработки, реализации решений и оценки эффективности и последствий реализованных действий является определяющим для возникновения, внедрения и укрепления в российском обществе атмосферы взаимного доверия государства и граждан.

4. Публичная конкурентность . В качестве одного из наиболее наглядных инструментов условия прозрачности является система конкурсов. Ее обязательное соблюдение позволяет рассчитывать на выстраивание и обеспечение равных возможностей для конкурирующих хозяйствующих субъектов и, как следствие, на заметное повышение эффективности оказываемых социальных услуг. Ситуации, когда конкурсы не проводятся, должны стать редким исключением, встречающимся только в случае несформированности конкурентного рынка какой-то конкретной услуги или группы услуг. Именно поэтому основной задачей для возникновения данного условия является формирование конкурентной среды. Любые усилия власти по решению той или иной социальной задачи должны, кроме самого ее решения, быть нацелены на поиск и создание условий для недопущения монополизации какой-либо одной структурой тех или иных услуг, формы деятельности, сферы активности.

5. Договорное партнерство (поддержка гражданской инициативы). Поскольку добровольное взаимодействие возможно только при выстраивании партнерских отношений, требуется наличие трех дополнительных обстоятельств:

а) Готовность к взаимодействию со стороны власти и общества, которая основана на:

соответствующем уровне понимания необходимости этого взаимодействия со стороны органов власти и, на основе такого понимания – нормативно регламентированной, технологически выстроенной системной поддержке гражданской инициативы;

определенном уровне профессионализма организаций Третьего сектора;

необходимом уровне взаимного доверия власти и общества. Такое взаимное доверие приобретается путем реализации всего комплекса вышеперечисленных условий.

б) Наличие функциональной основы для взаимодействия: процедурных элементов; экономико-правовых механизмов; организационных форм.

в) Взаимная подконтрольность и подотчетность. Названные качества партнерства обеспечиваются его договорной формой, составляющей социально-технологическую основу реализации гражданской инициативы, как наиболее продуктивного способа решения проблем граждан.

В нижеследующей таблице 13 приведены наиболее известные и широко распространенные формы взаимодействия органов власти и НКО.

Таблица 13 – Формы взаимодействия органов власти и НКО

Форма взаимодействия	Ожидаемый результат	Условия применения
Встречи с лидерами организаций	Первичная информация о деятельности НКО. Индивидуальные консультации с НКО. Личное знакомство	Регулярность. Публикация времени и периодичности встреч с активом НКО
Тематические круглые столы	Позволяют вовлечь актив НКО в обсуждение актуаль­ных проблем терри­тории и поиск их решений	Приглашаются организации, заинтересованные в решении конкретной проблемы
Организация терри­ториаль­ного клуба руководителей (лиде­ров) негосударствен­ных некоммерческих организаций	Кооперативные связи НКО между собой. Общественная экспертиза деятельности отдельных НКО. Возможность диалога влас­ти с территориальным сообщест­вом НКО	Представители органов власти ‑ участники клуба. Открытость клуба для новых членов
Организация презен­таций общественно-полезной деятельнос­ти НКО	Позволяет оценить заслуги и ресурсный потенциал конкретной организации	Может проводиться в рамках клуба лидеров НКО.
Организация выста­вок "достижений" НКО и территориаль­ных фестивалей НКО	Демонстрация населению и органам власти совокуп­ного потен­циала некоммер­ческих организаций	Требуют серьезной подготовки. Могут служить основой для территориаль­ного объединения НКО
Территориальные профильные общест­венные советы	Институализированная форма консультирования органов власти с представи­телями гражданского общества	Потенциально опасна "замкнутость" совета. Должна быть определена открытая процедура формирования состава совета и его ротации
Предоставление помещений для деятельности НКО на льготных условиях	Форма экономической поддержки деятельности НКО. Результат ‑ востребо­ванные населением услуги по доступным ценам	Льгота должна применяться к организациям, обществен­но-полезный характер деятельности которых не вызывает сомнений
Торжественные мероприятия (вечера) «Спасибо вам!»	Моральное поощрение добро­вольцев, участвую­щих в социальных програм­мах, руководителей и актива НКО, осуществляю­щих обществен­но-полез­ную деятельность на территории	Искренняя благодарность, высказанная в адрес людей, усилиями которых жизнь в районе стала хоть немного лучше.
Конкурсы социальных программ НКО	Грантовая поддержка ини­циативных программ НКО. Выявление неизвест­ных ранее территориальных НКО. Возможность при­влечь на территорию дру­гие НКО. Выявление инновационных решений.	Размер грантового фонда должен быть адекватен усилиям, затра­ченным на подготовку предло­жений. Необходимы: обществен­ная экспертиза, поданных зая­вок, анализ результативнос­ти и эффективности выпол­нения проектов
Социальный заказ	Предоставление необходи­мых населению услуг силами НКО	Договор социального заказа может заключаться с орга­низа­циями, хорошо зареко­мендовав­шими себя на территории. Крупный социальный заказ дол­жен размещаться на конкурсной основе

На основании изложенного можно определить набор управленческих инструментов, составляющих систему взаимодействия органов власти и НКО.

Программно-целевой подход – предусматривает скоординирован­ную множественность усилий различных государственных ведомств. Только программно-целевой подход дает возможность изменить принципы государственной службы. Мерилом работы становится ее конечный результат, рассчитанный заранее и измеряемый качественно и, что, пожалуй, важнее, – количественно. При этом, в отличие от планового, программно-целевой подход, за счет непрерывно действующей системы мониторинга и оценки ситуации, является подходом заметно более гибким, легче регулируемым и, следовательно, четче ориентированным на достижение позитивного итогового результата. Приоритеты политики, выраженные в форме разрабатываемых и реализуемых на конкурсной основе целевых программ, приобретают таким образом технологическое воплощение и становятся заметно более реалистичными. Внедрение программно-целевого подхода неизбежно будет воздействовать на оздоровление системы государственного управления, поскольку позволит решение социальных проблем из плоскости организационных решений и создания новых структур перевести в область контрактных отношений, складывающихся в процессе выполнения социальных заказов, из которых будет состоять каждая социальная программа.

Конкурсы . Конкуренция за оказание услуг в социальной сфере, отсутствующая в настоящее время, должна быть цивилизованной, построенной на проведении технологично оформленных публичных конкурсов, как при распределении заказов на оказание социальных услуг, так и при выдаче грантов на выполнение инициированных НКО социально значимых проектов и программ. В качестве неотъемлемого процедурного принципа настоящей Концепции конкурсность способна заметно повысить прозрачность социальной политики и сделать ее интерактивной и, следовательно, более предсказуемой и эффективной.

Экспертизы (оценочная деятельность) . Множество программ, создаваемых в государственных кабинетах и реализуемых также через государственные структуры, жестко ориентированных на деятельность в рамках административно-командной модели и действующих на основе принципа субординации и в рамках сметного финансирования, по определению, и, исходя из вышесказанного, не могут достигнуть цели. Но оценка эффективности своей деятельности со стороны тех же государственных структур не может быть признана объективной, как не способен к объективности субъект, сам себя оценивающий. Система такой независимой оценки должна быть создана в России, поскольку действующее законодательство (ФЗ «Об оценочной деятельности») не обеспечивает правового регулирования оценочной деятельности в области оценки проектов и программ, по существу – не затрагивает его вовсе. При этом имеется в виду необходимость нормативно-правовой регламентации оценочной деятельности в период подготовки и принятия проектов и программ, а также их мониторинга и оценки в процессе и на этапах реализации, и оценки их эффективности по итогам исполнения и в постпрограммный (постпроектный) период. Речь идет о создании в России экспертного поля для эффективной социальной политики.

Неналоговые побудительные механизмы для бизнеса и НКО . Поскольку органы власти и органы местного самоуправления должны быть реально заинтересованы в активности всех структур общества при решении его проблем, вопросы финансового (налогового) побуждения бизнеса к благотворительной деятельности, равно как и адекватного налогообложения некоммерческой деятельности, должны сопровождаться также и системой мер неэкономического стимулирования социально значимой деятельности. Поощрение представителей бизнеса и бизнес-структур, уделяющих значительное внимание вопросам милосердия, меценатства и поддержки гражданских инициатив, а также руководителей и представителей НКО, активно действующих на соответствующей территории или в какой-либо социально значимой области деятельности, должно выражаться в разнообразных формах признательности общества (почетные звания, почетные и мемориальные знаки, грамоты и т.п.).

Переговорные площадки (договоры о партнерстве) . Признавая высокую значимость осуществления процесса непрерывного взаимодействия органов власти с НКО, следует обеспечить систему постоянно действующих переговорных площадок. Каждая из этих площадок будет действовать в той или иной области активности НКО и власти. Основной задачей таких площадок является процедурно отлаженная координация совместных усилий по реализации согласованных и спланированных действий по совместному решению профильных социальных проблем. Одной из форм документарно фиксирующих итоги той или иной переговорной площадки, образующейся в процессе практического взаимодействия органов власти и/или органов местного самоуправления, могут служить договоры о взаимодействии (социальном партнерстве).

Другие процедуры общественного участия . Для обеспечения активного включения и участия граждан и их объединений в государственном управлении (местном самоуправлении), помимо названных процедур общественного участия, следует назвать и такую форму влияния на принятие властных социально значимых решений, как общественные слушания. Процесс выработки властных решений, ориентированных на интересы граждан, должен, кроме механизмов делегирования таких полномочий политическим институтам представительства граждан во власти (через решения, принимаемые выборными органами власти), содержать также возможности регламентированного непосредственного влияния. Общественные слушания, как одна из таких процедур, предполагая обсуждение проектов принимаемых решений и правовых норм: законов (в том числе о бюджете), указов, постановлений, распоряжений и т.п., способны одновременно содействовать реализации сразу нескольких принципов и условий, лежащих в основе настоящей концепции: профилактики, интерактивности и прозрачности, открытости.

Активное взаимодействие с властью может принимать и иные формы. Так, более ранней стадией и менее определенной по задачам разновидностью переговорных площадок являются круглые столы. Эта процедура позволяет ставить и совместно обсуждать проблемные темы, не имеющие пока своего правового или социально-технологического разрешения. Проведение данных мероприятий будет содействовать поиску таких решений.

Определив основные элементы и описав инструменты системы взаимодействия власти и НКО, можно назвать механизмы, которые должны обеспечить эффективность данного взаимодействия. Все они могут быть объединены в 2 группы:

Экономико-правовые механизмы : гранты, социальный заказ, налоговые механизмы побуждения социально ответственного бизнеса к занятию благотворительной деятельностью, формирование адекватного правового и налогового режима для деятельности НКО, налоговые механизмы, стимулирующие размещение содержательных и позитивных публикаций социального характера в средствах массовой информации, создание нормативно-правовой и экономической основы для осуществления добровольческой деятельности;

организационные формы : фонды местного сообщества, ярмарки социальных проектов, общественные (экспертные, консультационные) советы, научно-исследовательские центры, другие общественные, государственно-общественные и общественно-государственные структуры.

Создание эффективной системы взаимодействия власти и НКО представляет собой сложный и системный многопараметровый процесс. Внедрение любой инновации должно содержать определенный набор действий, которые можно назвать технологией продвижения технологии (инновации). В качестве элементов данной технологии можно назвать следующие:

1. Создание прецедентов, реализация пилотных проектов, разработка действующих моделей инновационных социальных технологий Перечисленные принципы и элементы концепции позволяют в равной степени именовать ее концепцией системы взаимодействия органов власти и НКО, равно как и концепцией социального инвестирования, и концепцией политики социального развития. Социальное инвестирование, как желательная форма реализации социальной политики, требует при ее осуществлении использование программно-целевого подхода. Такой инновационный подход, являясь комплексным и предусматривая конкурсную конкурентность и независимую оценку, должен внедряться путем осуществления пилотных, экспериментальных проектов на относительно небольших площадках, – с обязательным последующим анализом результатов данных экспериментов. Некоторые примеры такого рода экспериментов уже существуют. Ярмарки социальных проектов Приволжского федерального округа, проведенные в Перми (2000 год) и Саратове (2001 год), наглядно продемонстрировали перспективность данного направления совместных усилий через:

выработку и использование нового инструментария для привлечения финансов негосударственной сферы при решении социальных проблем;

создание новых форм повышения активности граждан, как способа их самообеспеченияи самореализации;

формирование и отработку новых, позитивно и конструктивно ориентированных социальных технологий, содействующих решению проблем общества;

прикладные формы реализации возможностей III сектора и его растущего потенциала, основанные на социально-технологических подходах;

предъявление прецедента интегративной социальной политики.

Помимо названных положительных свойств, проведение пилотных процедур и мероприятий позволяет на небольшой экспериментальной площадке, при невысоком уровне требуемых ресурсов, проверить качество и эффект той или иной инновации и сформировать на основе приобретенного опыта скорректированную модель решения конкретной социальной проблемы. Такая модель может лечь в основу соответствующей новой социальной технологии.

2. Организация образовательных и просветительских процессов; создание и внедрение обучающих программ, методических и учебных материалов и разработок; проведение семинаров, конференций; развитие и укрепление системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров

Получив положительный результат от реализации пилотного проекта, необходимо обобщить приобретенный опыт, методически его описать и сформировать систему подготовки специалистов и кадров для реализации созданной социальной технологии. В том числе, в случае, когда такая система по близким специальностям уже существует, более эффективной становится задача встраивания элементов подготовки специалистов в ныне существующую систему. Развитие системы образования через осуществление образовательных и просветительских (семинары, курсы обучения, конференции и т.д.) усилий является не просто неотъемлемым элементом внедрения инновации, но и основным свойством этой системы.

3. Разработка требуемых нормативно-правовых актов и содействие их принятию. Та или иная концептуальная идея, лежащая в основе социальной технологии (инновации), может и должна быть оформлена в качестве обоснованно изложенного материала. Наличие такого ее изложения делает решаемой задачу правового формулирования необходимых юридических норм. Нормативно-правовой аспект внедрения социальной технологии обязателен, однако было бы неправильным сказать, что с него должно начинаться осуществление внедрения инновации (технологии). Правовой акт может быть также и результатом усилий, продемонстрировавших ее жизнеспособность и позитивную социальную значимость. Кроме того, следует технологически относиться и к самим нормативным правовым актам, разрабатываемым, принимаемым и реализующим ту или иную социальную инновацию. На уровне субъектов Российской Федерации нормы закона должны быть разработаны с учетом необходимости наименьшего вторжения в систему уже действующих норм и регулируемых ими отношений.

4. Создание информационного пространства и проведение системных PR-кампаний. Даже наличие блестящей и качественно разработанной, научно обоснованной концепции и созданного на ее основе нормативного базиса не гарантирует успех инновации, если в ее необходимости не убеждено некое множество активных агентов общества. Те юридические или физические лица, в отношении которых действуют или будут действовать предлагаемые нормы, должны осознавать их необходимость и полезность. Информационные кампании переводят социальную инновацию из предмета, понимаемого и принимаемого в узких научных и заинтересованных кругах, в сферу знаний, воспринимаемых многими. С другой стороны, необходимо и формирование информационного пространства. Насыщение пространства, посвященного данной проблематике, является обязательным условием для успеха всей технологии продвижения технологии. Непрерывный и регулярный обмен информацией между специалистами, обсуждение темы в обществе, внимание к ней, создание соответствующей информационно насыщенной среды неизбежно содействуют этому.

5. Ресурсное обеспечение внедрения, продвижения и развития инновации. Продвигая ту или иную инновацию, следует иметь ввиду необходимость ее ресурсного обеспечения. Помимо указанных выше методологического, кадрового, информационного и правового обеспечения, необходимо также обеспечение: – организационное; – процедурное; – финансовое. Необходимо решать вопросы формирования новых структур, осуществляющих взаимодействие НКО и органов власти, внедрения новых процедур и применения новых механизмов, обеспечивающих это взаимодействие. Соответствующие организационные формы, процедурные элементы и финансовые механизмы были изложены выше в тексте настоящей Концепции.

6. Мониторинг и оценка ситуации. Придание системности усилиям по мониторингу процессов развития взаимодействия и оценки его этапов позволит осуществлять указанные действия более осмысленно, интерактивно и, значит, более эффективно.

Созданная и внедренная система взаимодействия не должна становиться неизменяемой догмой, не подвергающейся исследованию, анализу и реформационному воздействию. Мониторинг и оценка продвижения и внедрения инновации имеет своей целью именно этот, еще один аспект – научно-исследовательский. Представленная система действий, осуществляемых как последовательно, так и параллельно, и совокупно, позволяет со значительной долей уверенности рассчитывать на конечный успех. В противном случае перспективы возрождения и процветания России будут основаны не на модели опережающего развития, а на пассивных факторах: поверхностной эксплуатации природных ресурсов России и долготерпении российского народа.