Деятельность федеральных органов исполнительной власти регулируется Конституцией РФ, федеральным конституционным законом РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года с изменениями и дополнениями от 31 декабря 1997 года, иными законами, подзаконными актами Президента и Правительства.
Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ, которое в соответствии со ст. 1 Закона «О Правительстве» является высшим исполнительным органом государственной власти, как непосредственно осуществляющим исполнительную власть, так и возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ является органом общей компетенции, осуществляющим на коллегиальной основе руководство различными сферами хозяйства.
Согласно ст. 12 Закона Правительство руководит работой федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, они подчиняются ему и ответственны перед ним за выполнение поставленных задач; Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов и пр.
Однако важнейшую роль в исполнительной власти федерального уровня играет Президент, который, являясь главой государства и во многом занимая положение как бы «над ветвями власти», обладает к тому же ключевыми полномочиями в сфере исполнительной власти, в том числе по определению внутренней и внешней политики государства; назначению, а также освобождению от должности Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров; непосредственному руководству деятельностью федеральных органов исполнительной власти, подведомственных ему по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, собственными указами и др.
В систему федеральных органов исполнительной власти РФ входят: министерства (федеральные министерства), государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также Управление делами Президента РФ.
По характеру компетенции федеральные органы исполнительной власти подразделяются на отраслевые и межотраслевые, по специализации функций выделяют контрольные, надзорные органы, а также органы, выполняющие специфические функции государства.
По сферам деятельности федеральные органы исполнительной власти можно распределить следующим образом:
а) сфера экономики и финансов - министерства: экономики; финансов; внешних экономических связей и торговли; государственного имущества; топлива и энергетики; сельского хозяйства и продовольствия; путей сообщения; транспорта; госкомитеты: по связи и информатизации; по статистике; по антимонопольной политике; по поддержке и развитию малого предпринимательства; по жилищной и строительной политике; по стандартизации, метрологии и сертификации; по государственным резервам; Государственный таможенный комитет; Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и другие; ведомства: Федеральная служба по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению; Государственная налоговая служба; Госгортехнадзор и другие.
б) социальная сфера - министерства: труда и социального развития;
здравоохранения; государственные комитеты: по физической культуре и туризму; по вопросам развития Севера; ведомства: Федеральная миграционная служба.
в) сфера науки, культуры и образования - министерства: науки и технологий; культуры; общего и профессионального образования; госкомитеты: госкомитеты по кинематографии, по печати, по делам молодежи;
Государственный высший аттестационный комитет; ведомства: Федеральная служба по телевидению и радиовещанию; Федеральная архивная служба.
г) сфера природопользования и охраны окружающей среды - министерство природных ресурсов; государственные комитеты: по охране окружающей среды; по земельным ресурсам и землеустройству; федеральные службы: по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
геодезии и картографии; ведомства: Федеральная служба лесного хозяйства.
д) сфера обеспечения законности, общественной и государственной безопасности, обороны - министерства: обороны; внутренних дел; юстиции; министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; ведомства: Федеральная служба безопасности; Федеральная пограничная служба; Федеральная служба охраны; Служба внешней разведки; Федеральная служба налоговой полиции и другие.
е) сфера внешней политики и международных отношений - министерства: иностранных дел; по сотрудничеству с государствами - участниками СНГ; внешних экономических связей и торговли.
Деятельность ряда органов распространяется на несколько сфер. Например, Государственный комитет по вопросам развития Севера, призван содействовать решению как экономических, так и социально-культурных проблем северных территорий, Государственный таможенный комитет помимо функции сбора таможенных платежей выполняет и отдельные правоохранительные функции; Министерство внешних экономических связей и торговли совмещает как функции по регулированию и надзору за отечественной торговлей, так и деятельность по международному экономическому сотрудничеству.
В целях обеспечения согласованной политики федеральных органов исполнительной власти по вопросам, относящимся к сфере совместной деятельности министерства осуществляют координацию работы иных федеральных органов в соответствии с утверждаемой Правительством структурной схемой. Так, например, учебные заведения находятся в составе многих министерств и ведомств, однако министерство общего и профессионального образования осуществляет методическое руководство этими заведениями, разрабатывает государственные образовательные стандарты. Или, например, многие инструкции и указания министерства здравоохранения обязательны для медицинских служб министерств обороны, ФСБ, МВД и иных органов.
Система (т.е. виды организационно-правовых форм), структура (т.е. конкретный перечень) федеральных органов исполнительной власти, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации определяется Указами Президента РФ. В зависимости от характера полномочий федерального органа, а также правового положения его руководителя, в системе предусмотрено три группы федеральных органов исполнительной власти:
Министерства;
Государственные комитеты, федеральные комиссии;
Федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры.
1) Министерство - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законодательством, деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере.
Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр (федеральный министр); он назначается на должность и освобождается от должности Президентом по предложению председателя Правительства. Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ, если иное не установлено законом (это исключение касается прежде всего заместителей «силовых» министров).
В министерствах, а также в ряде других федеральных органах исполнительной власти создаются совещательные органы - коллегии. Они состоят из руководящих работников министерства; в их состав могут входить также ученые, государственные и общественные деятели, Состав коллегии утверждается Правительством РФ.
Федеральные министры осуществляют руководство соответствующими федеральными органами исполнительной власти на едино-начальной основе: издают приказы, распоряжения, иные документы нормативного и индивидуального характера. Кроме того, согласно ст. 26 закона «О Правительстве» полномочия федеральных министров заключаются в участии с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, в подготовке постановлений и рас-
поряжений Правительства РФ обеспечении их исполнения, в выработке и реализации политики Правительства РФ. В своей деятельности министры подотчетны Президенту РФ и Правительству РФ, а по вопросам соблюдения законодательства - также правоохранительным и контрольным органам.
Юридически все министерства равны и не могут находиться в административном соподчинении, однако могут координировать свою работу, заключая договоры и соглашения о совместной деятельности, в том числе, в решении вопросов, требующих взаимодействия различных структур, например, в выполнении федеральных целевых программ, в борьбе с преступностью и т.п.
2) Государственный комитет РФ, федеральная комиссия России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Возглавляет госкомитет и федеральную комиссию РФ Председатель, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством РФ.
3) Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор); российское агентство - генеральный директор; федеральный надзор - начальник. Руководителей этих федеральных органов исполнительной власти назначает и освобождает от должности Правительство РФ, за исключением руководителей органов, подведомственных Президенту РФ. К федеральным органам исполнительной власти, которые согласно Конституции РФ и федеральному законодательству непосредственно подчинены Президенту РФ, относятся органы, обеспечивающие государственную и общественную безопасность и борьбу с преступностью, суверенитет и территориальную целостность государства, неприкосновенность его границ, добычу разведывательной информации, органы, осуществляющие внешние сношения с иностранными государствами и т.п. Их руководители назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.
Федеральное агентство – орган исполнительной власти, выполняющий функции по управлению государственным имуществом, правоприменительные функции и функции по оказанию государственных услуг.
Функциями по управлению государственным имуществом включают в себя как исполнение обычных функций собственника государственных предприятий, так и управление их акциями.
Оказание государственных услуг – есть ни что иное, как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или за плату услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и т.д.
При этом стоит заметить, что федеральное агентство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, если об этом праве не сказано прямо в законе. Это означает, что федеральная служба издает как правило распоряжения – индивидуальные, не нормативные акты, а приказы и постановления – нормативные акты – только если имеет на то установленное законом право.
Типичными полномочиями федеральных агентств являются:
управление организациями и учреждениями при Президента РФ (Управление делами Президента),
управление госимуществом (Росимущество),
создание, управление и содержание государственных резервов (Росрезерв),
создание, развитие, использование систем связи, оказание услуг связи (Россвязь),
комплектование фонда обязательных бесплатных экземпляров печатных изданий (Роспечать),
управление государственным транспортом и обеспечение безопасности на нем, транспортное администрирование, обеспечение безопасного плавания судов (Росжелдор, Росавтодор, Росречморфлот, Росрыболовство),
учет, управление дорожным хозяйством, в том числе федеральными трассами, морскими портами (Росавтодор, Росречморфлот),
аэронавигации, использованию воздушного пространства, обеспечения авиационной безопасности и защиты прав пассажиров (Росавиация),
управление хозяйственной деятельностью российской академии наук (ФАНО),
установление государственных стандартов и обеспечение единства измерений (Росстандарт),
оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере здравоохранения, включая оказание медицинской помощи, организацию деятельности службы крови, по контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов (федеральное медико-биологическое агентство);
предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности; эксплуатация и обеспечение безопасности водохранилищ, гидротехнических сооружений, ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами, государственного водного кадастра и Российского регистра гидротехнических сооружений, осуществление государственного мониторинга водных объектов, государственного учета поверхностных и подземных вод и их использования (Росводресурсы);
геологоразведка, ведение реестра месторождений полезных ископаемых, выдача разрешений на их добычу и разработку (Роснедра);
инвентаризация, использование, охрана и защита лесов (Рослесхоз).
Федеральные агентства выполняют и не типичные для них функции:
контроль и надзор в области рыболовства (Росрыболовство),
и надзор и контроль за лесными отношениями (Рослесхоз)
обустройство государственной границы (Росграница),
организация мобилизационной подготовки и проведение мобилизации в России (Главное управление специальных программ Президента РФ).
Возглавляет федеральное агентство руководитель, имеющий штат заместителей. Структуру агентства составляют управления, центральный аппарат. Агентству могут быть приданы научно-технические центры, при нем могут функционировать экспертные и общественные советы, консультирующие агентство в вопросах его деятельности. Региональная структура агентства представлена департаментами по федеральным округам и региональными управлениями в отдельных муниципальных образованиях.