В законодательстве предприняты меры, обеспечивающие независимость действий членов избирательных комиссий всех уровней. Штатные члены избирательных комиссий не могут замещать другие государственные должности, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Члены комиссий, работающих на непостоянной основе, в период подготовки и проведения выборов не могут быть уволены или переведены администрацией со своего основного места работы.

Существуют нормы, ставящие заслон применению «серых» технологий, при помощи которых происходит манипуляция сознанием и поведением избирателей. Так, кандидатам вменяется в обязанность указывать неснятую или непогашенную судимость в предоставляемых документах, а избирательным комиссиям - помещать данную информацию в избирательный бюллетень. Кандидаты во все уровни власти обязаны предоставлять декларацию о доходах и сведения об имуществе. Им запрещается в предвыборный период заниматься благотворительностью, обеспечивать доставку избирателей к месту голосования, чтобы пресечь возможности открытого подкупа и защитить граждан от давления.

2. В соответствии с Конституцией РФ выборными органами государственной власти в России являются Президент РФ и Государственная Дума.

Достаточно подробное регулирование основ выборов Президента обусловлено его статусом главы государства и широким объемом его конституционных полномочий. Конституция предусматривает, что порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом, то есть выборы Президента могут проходить только в соответствии с федеральным законом, принятым в установленном Конституцией порядке.

Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Не имеет права избирать Президента Российской Федерации и быть избранным Президентом, участвовать в иных избирательных действиях гражданин, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Не имеет права быть избранным Президентом гражданин России, занимающий на день официального опубликования решения о назначении выборов Президента должность Президента РФ второй срок подряд.

Статья 5 устанавливает порядок назначения выборов Президента. Выборы назначает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента.

В случае прекращения Президентом Российской Федерации исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом Российской Федерации.

Кандидаты на должность Президента могут быть выдвинуты политическими партиями, имеющими право в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года "О политических партиях" принимать участие в выборах, а также в порядке самовыдвижения. Гражданин может выдвинуть свою кандидатуру при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов Президента, осуществляется за счет средств федерального бюджета (статья 9).

Избранным Президентом считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия РФ признает выборы Президента Российской Федерации не состоявшимися в одном из следующих случаев:

1) если в выборах приняли участие менее половины избирателей, включенных в списки избирателей;

2) если число голосов избирателей, поданных за зарегистрированного кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому зарегистрированному кандидату (другим зарегистрированным кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов;

3) если в избирательный бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

4) если все кандидаты выбыли до проведения повторного голосования.

Если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов, и ни один из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президента, назначается повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Повторное голосование проводится через 21 день со дня голосования в первом туре.

Избранный Президент вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах. При проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность предыдущего Президента России, назначены повторные выборы (второй тур), он вступает в должность на тридцатый день со дня официального опубликования результатов выборов Президента Российской Федерации.

Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Порядок выборов депутатов Государственной Думы установлен Федеральным законом от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", который вступает в силу 7 декабря 2006 года.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в Государственную Думу избираются 450 депутатов по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования.

Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Если Президент не назначит выборы депутатов Государственной Думы в срок, выборы назначаются Центральной избирательной комиссией и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва.

Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным Законом «О политических партиях» право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов. Политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данной политической партии.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Выдвижение федерального списка кандидатов должно быть поддержано избирателями путем внесения ими своих подписей в подписные листы либо обеспечено избирательным залогом, внесенным политической партией. Политическая партия, федеральный список которой допущен к распределению депутатских мандатов на последних выборах депутатов Государственной Думы, вправе не собирать подписи избирателей и не вносить избирательный залог для регистрации выдвинутого ею списка кандидатов, что отчасти нарушает принцип равенства, закрепляет преимущества для парламентских партий.

Если политическая партия собирает в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей, она обязана собрать не менее 200 тысяч подписей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 10 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации.

В случае проведения досрочных выборов депутатов Государственной Думы количество подписей избирателей, необходимое для регистрации сокращается вдвое.

Политическая партия в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов вправе внести избирательный залог. Избирательный залог составляет 60 миллионов рублей. Если федеральный список кандидатов получил по результатам голосования не менее 4 процентов голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании, избирательный залог возвращается Центральной избирательной комиссией в избирательный фонд этой политической партии не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы.

Центральная избирательная комиссия отказывает в регистрации федерального списка партии, если выявлено 5 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей избирателей от общего количества подписей, отобранных для проверки. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о регистрации федерального списка кандидатов либо об отказе в его регистрации может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, который рассматривает жалобу в течение пяти дней со дня ее поступления.

Если за 35 дней до дня голосования будет зарегистрировано менее двух федеральных списков кандидатов, голосование на выборах депутатов Государственной Думы по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации откладывается на срок не более двух месяцев для дополнительного выдвижения федеральных списков кандидатов.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 400 миллионов рублей. В указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии.

К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, участвовать в осуществлении власти смогут только крупные и влиятельные политические партии, а также их число во власти будет резко ограничено. Скорее всего, это будет вариант двухпартийной системы, или системы двух «с половиной» партий.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы депутатов Государственной Думы несостоявшимися:

1) если в выборах приняло участие менее 25 процентов избирателей, включенных в списки избирателей;

2) если ни один федеральный список кандидатов не получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

3) если все федеральные списки кандидатов получили в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

3. Конституция и Федеральный Закон от 6 октября 1999 года « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяют меру самостоятельности населения соответствующих субъектов федерации в формировании органов государственной власти субъектов федерации.

Устав (Основной Закон) Тульской области от 12 ноября 2001 г. устанавливает следующий порядок выборов в органы государственной власти Тульской области.

Постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Тульской области является Областная Дума. Областная Дума - однопалатный орган, состоит из 48 депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации, проживающими на территории области, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет.

Половина депутатов областной Думы избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями и избирательными блоками. Другая половина депутатов избирается по одномандатным избирательным округам. Областная Дума является правомочной, если в ее состав избрано не менее двух третей депутатов от установленного числа. Полномочия областной Думы предыдущего созыва и ее депутатов прекращаются со дня первого заседания областной Думы нового созыва.

Депутатом областной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право быть избранным в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Система органов исполнительной власти Тульской области устанавливается во главе с администрацией области. Губернатор области является руководителем администрации области. Губернатором может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями губернатора области по представлению Президента Российской Федерации областной Думой. Предложение о кандидатуре губернатора области вносится Президентом Российской Федерации в областную Думу не позднее, чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего губернатора области. Областная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру губернатора области в течение 14 дней со дня внесения представления. Решение областной Думы о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями губернатора области считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов областной Думы.

Таким образом, непосредственно избираемой народом является только областная дума, состав которой формируется на основе смешанной избирательной системы.

4. Особенности избирательной системы России во многом связаны с политической культурой российских граждан, проявляющейся в стереотипах политического поведения. Электоральная статистика, а также данные многолетних социологических наблюдений за электоральным поведением российских граждан, позволяют сделать вывод о том, что российский электорат имеет собственную специфику, которую нельзя не учитывать при организации и проведении избирательной кампании.

Исследователи отмечают, что поведение россиян отличается непредсказуемостью. Так, например, 10% избирателей меняют свое решение непосредственно при заполнении избирательного бюллетеня. Активными участниками избирательного процесса являются не более 43% граждан, из которых делают свой выбор на основе устоявшихся политических предпочтений приблизительно 18%, а 25% избирателей руководствуются эмоциональными мотивами. Почти 40% вообще не интересуются политикой, третья часть из которых являются «убежденными» абсентеистами, а две трети – «сомневающимися».

Из года в год российский электорат демонстрирует более высокий уровень активности на федеральных, средний – на региональных и низкий – на муниципальных выборах. Сказывается традиционное недоверие граждан к местным институтам власти. Ведущим фактором выборов любого уровня является так называемое «протестное голосование», когда главный мотив выбора – не лучшая власть, а только бы не коммунисты или демократы. Основную часть протестного электората составляют граждане со средним и низким уровнем достатка, разделяющие убеждения коммунистов или ультраправых. Велико и голосование «против всех», которое достигало в определенные периоды 19% от проголосовавших избирателей.

Наблюдается инверсионное голосование: за тех, кого преследуют, кому создан ореол «мученика», «страдальца за правду». Показателен в этом плане пример М.Ходорковского, который был выдвинут кандидатом в депутаты Московской городской Думы и активно поддерживался электоратом.

Воспитанные в советской политической системе граждане старших возрастных групп, в отличие от своих западных ровесников, активно участвуют во всех избирательных кампаниях. Более активным является сельское население по сравнению с городскими жителями. Участие молодежи снижается от выборов к выборам.

Выборы последних лет в России выявили, что наибольшее число воздержавшихся от голосования избирателей наблюдается в округах, результат в которых был предрешен, или исход голосования не оказывал заметного влияния на общественную жизнь. Напротив, выборы, происходившие в обстановке острой политической борьбы между кандидатами, оказывали мобилизующее воздействие на избирателей.

Общие выводы.

1. Избирательная система Российской Федерации включает в себя четыре подсистемы: конституционную, федеральную, региональную и местную. Она использует принципы мажоритарной системы абсолютного большинства и системы пропорционального представительства. При этом поиск оптимальной системы делегирования граждан в органы государственной власти продолжается, о чем свидетельствуют многочисленные поправки, вносимые в избирательное законодательство.

2. Особенности избирательной системы связаны со стремлением общества, не нарушая основных принципов демократии, сделать политическую систему более стабильной, защитить законные интересы граждан. Она ориентирована на создание равного «игрового поля» для участников выборов, заслон «серым» технологиям.

3. Поведение российского электората отличается непредсказуемостью, что связано с незавершенностью политической идентификации, особенностями политической культуры населения, влиянием советской культуры однопартийности, отчужденностью значительной части населения от политики.

Литература.

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

2. Российская Федерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: [федер.закон: принят Гос. Думой 22 мая 2002 г]. - М., 2002.

3. Российская Федерация. Законы. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 22 апр. 2005 г]: //Российская газета. -2005. - 24 мая. – С.22.

4. Российская Федерация. Законы. О выборах Президента Российской Федерации: [ федер. закон: принят Гос. Думой 24 дек. 2002 г]. - М., 2003.

В организации и проведении выборов и референдумов участвует множество избирательных комиссий. В любой конкретной избирательной кампании всех участвующих в проведении этой кампании комиссий руководит организующая выборы избирательная комиссия (обычно говорят просто организующая комиссия ). Этой комиссией является, как правило, избирательная комиссия того территориального образования, где проводятся выборы :

• для федеральных выборов (президента и Государственной думы) - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации ,
• для региональных (республиканских, краевых, областных...) выборов (губернаторов, законодательных органов региона) - избирательная комиссия субъекта Российской Федерации ,
• для муниципальных выборов (районов, городских округов, городских и сельских поселений) - избирательная комиссия муниципального образования .

При проведении соответствующих выборов эти комиссии находятся на верхушке пирамиды участвующих в организации и проведении выборов комиссий. При выборах представительных органов по мажоритарным (одномандатным или многомандатным) избирательным округам следующим этажом пирамиды с точки зрения логического устройства выборов являются окружные избирательные комиссии (ОИК ); при выборах единоличных органов (президента, губернаторов, глав муниципальных образований), а также при выборах по пропорциональной системе (партийным спискам) окружных комиссий не бывает.

Окружные комиссии в настоящее время являются единственной категорией комиссий, действующих не на постоянной основе: они формируются лишь на период конкретной избирательной кампании. Следует отметить, что в некоторых регионах на муниципальных выборах не предусматривается создание окружных комиссий даже при выборах по мажоритарным округам, и там все функции, которые возлагает на окружные комиссии, сосредотачиваются в организующей выборы избирательной комиссии муниципального образования .

Кроме того, с точки зрения организации выборов прямое участие в них принимают:

• на федеральных выборах - избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и территориальные избирательные комиссии ,
• на региональных выборах - территориальные избирательные комиссии .

Законы некоторых региональных образований предусматривают участие территориальных комиссий и в муниципальных выборах - обычно для крупных городских округов (в тех случаях, когда на территории городского округа действуют несколько ТИК ). Например, соответствующая норма прямо содержится в для города Владимира. Однако, подобные нормы существуют далеко не везде .

Все комиссии, принимающие прямое участие в конкретных выборах, связаны отношением «вышестоящая - нижестоящая». Организующая комиссия является вышестоящей по отношению ко всем другим комиссиям, принимающим участие в организации и проведении конкретных выборов, и для нее вышестоящей комиссии не существует. Следует иметь в виду, что с точки зрения определений федерального закона вне конкретных выборов понятия вышестоящей и нижестоящей комиссии не имеют смысла. Таким образом, эти термины в избирательном законодательстве имеют не вполне привычный смысл: например, Центральная избирательная комиссия РФ является вышестоящей для других комиссий только в период проведения федеральных выборов.

Независимо от того, принимают ли ТИК территориальная избирательная комиссия прямое участие в муниципальных выборах, в любых выборах они участвуют с точки зрения технологического обеспечения выборов: через ТИК территориальная избирательная комиссия итоги голосования вносятся в ГАС Государственная автоматизированная система «Выборы» (при прямом участии ТИК территориальная избирательная комиссия в выборах протоколы участковых комиссий сдаются непосредственно в ТИК территориальная избирательная комиссия , в других случаях данные протоколов передаются в ТИК территориальная избирательная комиссия из окружной или организующей комиссии). Кроме того, территориальные комиссии ответствены за оборудование избирательных участков и за формирование участковых избирательных комиссий (УИК ), которые находятся в основании пирамиды комиссий на любых выборах .

Возложение полномочий [  ]

В практике выборов широко применяется институт возложения полномочий, когда вместо создания комиссии принимается решение о возложении ее полномочий на другую комиссию.

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации практически всегда при проведении муниципальных выборов полномочия окружных комиссий возлагаются на организующую комиссию (по ее собственному решению). При проведении региональных выборов полномочия окружных комиссий чаще всего возлагаются на ТИКи (в зависимости от соотношения размера избирательных округов и территорий районов один ТИК территориальная избирательная комиссия может исполнять полномочия нескольких окружных комиссий, либо, наоборот, из нескольких ТИКов на территории округа один из них объявляется ОИКом). Бывают и случаи, когда полномочия окружной комиссии возлагаются на другую окружную комиссию . Крайне редко полномочия ОИК окружная избирательная комиссия возлагаются на участковые комиссии.

Практически во всех регионах совмещены полномочия территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных районов (городских округов). В зависимости от региона, либо полномочия ИКМО возлагаются на ТИК территориальная избирательная комиссия (решениями ИКСРФ , принимаемыми на основании обращений соответствующих советов депутатов), либо полномочия ТИК территориальная избирательная комиссия возлагаются на ИКМО избирательная комиссия муниципального образования (по решениям ИКСРФ избирательная комиссия субъекта Российской Федерации , принятым по согласованию с соответствующими советами); второй вариант встречается значительно реже. В некоторых регионах (относительно редко) встречаются и смешанные варианты: в части районов действуют ТИК территориальная избирательная комиссия , а в части - ИКМО избирательная комиссия муниципального образования .

На уровне городских и сельских поселений применяется возложение полномочий на районные ИКМО избирательная комиссия муниципального образования или ТИК территориальная избирательная комиссия ; самостоятельное существование комиссий поселений встречается реже. Совсем редким (хотя и допускаемым законом) является возложение полномочий ИКМО избирательная комиссия муниципального образования на участковую комиссию.

Взаимодействие комиссий при совмещении выборов [  ]

При одновременном проведении нескольких избирательных кампаний у участковой комиссии может одновременно иметься несколько непосредственно вышестоящих комиссий, в которые должны сдаваться итоговые протоколы (на практике их число не бывает более двух - избирательная комиссия поселения на муниципальных выборах уровня поселения и территориальная избирательная комиссия для выборов всех других уровней).

Наиболее известный пример одновременного наличия нескольких непосредственно вышестоящих (по отношению к УИК участковая избирательная комиссия ) комиссий - в Санкт-Петербурге, где избирательные комиссии муниципальных округов существуют независимо от территориальных комиссий. В результате при совмещении выборов и досрочное голосование, и сдача протоколов осуществляется одновременно в двух разных комиссиях (хотя обычно власти все же стараются собрать эти комиссии в одном здании).

Что такое «временная избирательная комиссия»?

Законом предусмотрено формирование временных избирательных комиссий субъектов Федерации или избирательных комиссий муниципальных образований. Такие комиссии формируются в исключительных случаях для проведения конкретных выборов, если в период избирательной кампании соответствующая комиссия была расформирована судом, а также во вновь создаваемых субъектах РФ. Временные комиссии формируются Центральной избирательной комиссией или избирательной комиссией субъекта Федерации соответственно.

ИЕРАРХИЯ КОМИССИЙ

Приведенный выше список, заимствованный из Закона «Об основных гарантиях...», строго говоря, не устанавливает иерархию комиссий. Как мы видели, в конкретных выборах могут принимать участие не все комиссии из указанного списка. Закон «Об основных гарантиях…» требует16 , чтобы иерархия комиссий устанавливалась законом о конкретных выборах, то есть, чтобы в законе о конкретных выборах были прописаны соотношения «вышестоящий/нижестоящий» между всеми типами комиссий, участвующими в выборах. Однако это требование по большей части не соблюдается: не только региональные законы не содержат прямого указания на иерархию комиссий, но даже Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» (в отличие от Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») не содержит такого указания.

Для каждых выборов устанавливается своя «высшая» комиссия, которая, в соответствии с законом, называется «комиссией, организующей выборы». Так, для обоих типов федеральных выборов организующей является ЦИК РФ.

16 См. п.п.22 и 23 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Теория и практика российских выборов

Избирательная комиссия субъекта Федерации является организующей только для выборов законодательных органов этого субъекта Федерации. Для муниципальных выборов организующей должна быть избирательная комиссия муниципального образования.

В соответствии с Федеральными законами о выборах депутатов Госдумы и о выборах Президента РФ федеральные выборы организуют ЦИК РФ, комиссии субъектов Федерации, территориальные и участковые комиссии. Региональные выборы организуют комиссии субъекта Федерации, окружные (при наличии мажоритарных округов), территориальные и участковые. Муниципальные выборы организуют комиссии муниципальных образований, окружные (если они образованы), территориальные (если на территории муниципального образования есть несколько ТИК), участковые комиссии. Иерархия комиссий устанавливается в том же порядке17 . Таким образом, в конкретных выборах принимают участие только те типы комиссий, которые указаны в законе об этих конкретных выборах.

Иерархия комиссий на конкретных выборах устанавливает, в частности, последовательность обжалования нарушений избирательных прав через избирательные комиссии: решения и действия (бездействие) избирательной комиссии могут быть обжалованы в вышестоящей комиссии. Поскольку для организующей комиссии вышестоящая комиссия не существует, Закон «Об основных гарантиях…» (п.7 ст.75) предусматривает возможность обжалования решений и действий (бездействия) организующей комиссии: на комиссию муниципального образования поселения можно пожаловаться в комиссию муниципального района, на комиссию муниципального района – в комиссию субъекта Федерации, на комиссию субъекта Федерации – в ЦИК РФ.

17 Строго говоря, некоторые территориальные комиссии (которые мы выше назвали «экстерриториальными») могут нарушать иерархию.

Теория и практика российских выборов

Таким образом, в настоящее время в России существует довольно стройная система избирательных комиссий, которые де-юре организуют и проводят выборы. По закону они являются самостоятельными, независимыми от других органов власти органами. Беда в том, что избирательные комиссии на верхнем своем уровне являются частью административной системы, а на нижнем – ее придатком. Реально организацией и проведением выборов в России занимается администрация, являющаяся одновременно и участником выборов. Избирательные комиссии играют роль декораций, которые в случае каких-либо неожиданностей еще подстрахованы судами и другими правоохранительными органами.

Противодействие такому положению вещей наиболее эффективно оказывать изнутри избирательных комиссий, поскольку этот путь предоставляет законные способы получения информации и законные способы борьбы за честные выборы.

«ПРИРУЧЕНИЕ» ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ

Адаптация администрации к новому избирательному законодательству проявляется, в частности, в практике формирования избирательных комиссий. Подбором членов избирательных комиссий и раньше занималась исполнительная власть (исполкомы), но идеологическое руководство этим процессом в период советской власти осуществляли все-таки райкомы КПСС. В начале и середине 90-х контроль со стороны администрации несколько ослаб, но в конце 90-х годов администрация стала вновь уделять самое пристальное внимание избирательным комиссиям. Конечно, процесс имел разную скорость в разных частях России; особенно интенсивно он наблюдался там, где была высока политическая активность.

Анализ составов избирательных комиссий, критериев отбора членов комиссий, который многократно проводился в Москве А.Е.Любаревым и автором этой книги, с очевидностью проявляет связь составов комиссий с

Теория и практика российских выборов

московскими префектурами18 . «Административное влияние» на составы окружных избирательных комиссий проявилось и на федеральных выборах 2003, о чем свидетельствуют наблюдения ассоциации «Голос»19 .

Следует отметить высокую степень адаптивности администрации к тем изменениям избирательного закона, которые вносились с целью уменьшить административное влияние на формирование комиссий. До 1997 года избирательный закон не содержал требования об обязательном включении в комиссии представителей «парламентских» партий20 , да и технология «партий власти» тогда еще не была отработана в достаточной степени. Поэтому в то время при формировании комиссий максимально отсеивались кандидатуры, выдвинутые любыми политическими партиями. После предоставления «квот» парламентским партиям (за фракциями и партиями, представленными в законодательных органах, резервировалось не менее трети, а позже – не менее половины мест в избирательных комиссиях) отсеву

18 См. http://www.votas.ru/oik01.html; http://www.votas.ru/oik.htm; http://www.votas.ru/oik03.html.

19 Обзор влияния администрации на формирование составов избирательных комиссий можно найти в статье автора «Избирательные комиссии как декорации выборов», журнал «Политические технологии», №1(7), 2007.

20 Термин «парламентская партия» мы употребляем здесь и далее

в качестве замены громоздких выражений «избирательное объединение, избирательный блок, имеющий фракцию в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации» (Закон о гарантиях 1997 года) или «политическая партия, выдвинувшая списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации» (Закон о гарантиях 2002 года).

Теория и практика российских выборов

подвергались представители всех «непарламентских» партий и неподконтрольных администрации общественных объединений.

В 2005 году была законодательно повышена до половины допустимая доля государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях. Это было в полной мере использовано, например, при изменении составов территориальных комиссий перед выборами в Мосгордуму

Правила формирования избирательных комиссий потребовали от администрации более тесных связей с партиями и общественными организациями, поскольку они являются главными субъектами выдвижения кандидатур в комиссии. Анализ составов комиссий в Москве показывает, что каждая администрация (префектура, Управа) имеет «ручные» общественные организации, которые готовы предоставить свои услуги по оформлению выдвижения кандидатур в избирательные комиссии. Естественно, что такие же тесные контакты установлены с партией «Единая Россия». Более интересным является факт тесного сотрудничества администрации при формировании комиссий

с ЛДПР 21 .

Заметим, что в последнее партии и общественные

объединения проявляют слабый интерес к формированию избирательных комиссий, особенно участковых. Поэтому в составах участковых избирательных комиссий обычно

21 Так, например, на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по 196-му избирательному округу в марте 2006 года во всех участковых избирательных комиссиях (а их было образовано около 180) оказались представители ЕР и ЛДПР. Поскольку участковые комиссии были образованы по производственному принципу (то есть подавляющее большинство членов УИК работали на одном предприятии), нетрудно догадаться, что «Единая Россия» и ЛДПР просто предоставили свои «квотные» места сотрудникам предприятия, а точнее – сотруднику префектуры, занимавшемуся формированием комиссий.

Теория и практика российских выборов

можно увидеть представителя лишь одной – двух партий. На ближайших выборах можно ожидать определенной активности также и от вновь образованных «административных партий» – в тех регионах, в которых местная администрация получит указание поддерживать такие партии.

Бюрократия нашей страны обладает большим опытом управления коллегиальными органами. Послушный коллегиальный орган совсем не обязательно должен целиком состоять из лояльных членов. В нем должно быть лояльное руководство, некоторое активное и пользующееся авторитетом меньшинство (которое обычно совпадает с руководством органа) и пассивное большинство. В коллегиальном органе современного типа могут даже присутствовать один-два оппозиционера. Таким образом, важнейшей задачей «формирователя» избирательной комиссии является обеспечение нужного руководства и обеспечение наличия пассивного большинства. Это достигается различными способами.

Методы обеспечения управляемости комиссии зависят от уровня комиссии. Комиссии высшего уровня – ЦИК РФ и региональные – это политические органы, и лояльность этих комиссий обеспечивается политической лояльностью их членов, непосредственной включенностью их в бюрократическую номенклатуру, наделением их соответствующим пакетом материального и социального обеспечения или гарантиями для бизнеса.

В качестве иллюстрации приведем выдержки из Закона города Москвы «О московской городской избирательной комиссии». Хотя в этом законе существуют большие пробелы, связанные с принципиальными вопросами выборов, основное внимание разработчика (закон принят в 2003 году) было привлечено к социальному обеспечению членов комиссии. Ниже приведена пара юридических норм, вошедших в закон.

Теория и практика российских выборов

«Медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание Председателя Городской комиссии производится в порядке и на условиях, установленных для заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы. Медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание заместителя Председателя Городской комиссии, секретаря Городской комиссии и членов Городской комиссии, исполняющих полномочия на постоянной (штатной) основе, производится в порядке и на условиях, установленных для министров Правительства Москвы». Вот такие номенклатурные тонкости описывает московский закон о городской избирательной комиссии!

Оттуда же: «членам Городской комиссии, которые работают не на постоянной основе, могут предоставляться и другие социальные гарантии, предусмотренные Законом города Москвы "О государственной службе города Москвы", в порядке и на условиях, установленных Мэром Москвы». А могут и не предоставляться: видимо, в зависимости от поведения.

В комиссиях среднего звена – территориальных, муниципальных, окружных – управляемость обеспечивается назначением в комиссию нескольких сотрудников администрации, по крайней мере один из которых входит в руководство комиссии. Очень часто сотрудник администрации занимает в этих комиссиях должность секретаря комиссии – ключевую в комиссиях данного уровня. Более того, объективные обстоятельства способствуют тому, чтобы секретарь комиссии был сотрудником администрации, поскольку обязанности секретаря комиссии связаны с освобождением от работы и с навыками делопроизводства.

Обеспечение пассивности большинства осуществляется как невключением в состав комиссий «непредсказуемых» кандидатов, так и различными мелкими подачками со стороны администрации. Членам комиссий среднего звена

Внутриличностный конфликт может также возникнуть в результате того, что производственные требования не согласуются с личными потребностями или ценностями. Например, женщина- руководитель давно планировала в субботу и в воскресенье поехать отдохнуть с мужем, так как ее чрезмерное внимание работе стало плохо сказываться на семейных отношениях. Но в пятницу к ней в кабинет врывается ее непосредств

енный начальник с какой-то проблемой и настаивает, чтобы она занялась ее решением в выходные дни. Внутриличностный конфликт может также являться ответом на рабочую перегрузку или недогрузку. Исследования показывают, что такой внутриличностный конфликт связан с низкой степенью удовлетворенности работой, малой уверенности в себе и организации, а также со стрессом.

Межличностный конфликт. Этот тип конфликта, возможно, самый распространенный. В организациях он проявляется по-разному. Чаще всего это борьба руководителей за ограниченные ресурсы, капитал или рабочую силу, время использования оборудования или одобрение проекта. Каждый из них считает, что поскольку ресурсы ограничены, он должен убедить вышестоящее начальство выделить эти ресурсы именно ему, а не другому руководителю.

Межличностный конфликт может также проявляться и как столкновение личностей. Люди с различными чертами характера, взглядами и ценностями иногда просто не в состоянии ладить друг с другом. Как правило, взгляды и цели таких людей отличаются в корне.

Конфликт между личностью и группой. Производственные группы устанавливают нормы поведения и выработки. Каждый должен их соблюдать, чтобы быть принятым неформальной группой и, тем самым, удовлетворить свои социальные потребности. Однако если ожидания группы находятся в противоречии с ожиданиями отдельной личности, может возникнуть конфликт. Например, кто-то захочет заработать побольше, то ли делая сверхурочную работу, то ли перевыполняя нормы, а группа рассматривает такое “чрезмерное” усердие как негативное поведение.

Между отдельной личностью и группой может возникнуть конфликт, если эта личность займет позицию, отличающуюся от позиции группы. Например, обсуждая на собрании возможности увеличения объема продаж, большинство будет считать, что этого можно добиться путем снижения цены. А кто-то один, однако, будет твердо убежден, что такая тактика приведет к уменьшению прибыли и создаст мнение, что их продукция по качеству ниже, чем продукция конкурентов. Хотя этот человек, мнение которого отличается от мнения группы, может принимать к сердцу интересы компании, его или ее все равно можно рассматривать, как источник конфликта, потому что он или она идет против мнения группы.

Аналогичный конфликт может возникнуть на почве должностных обязанностей руководителя: между необходимостью обеспечивать соответствующую производительность и соблюдать правила и процедуры организации. Руководитель может быть вынужден предпринимать дисциплинарные меры, которые могут оказаться непопулярными в глазах подчиненных. Тогда группа может нанести ответный удар - изменить отношение к руководителю и, возможно, снизить производительность труда.

Межгрупповой конфликт. Организации состоят из множества групп, как формальных, так и неформальных. Даже в самых лучших организациях между такими группами могут возникать конфликты. Неформальные организации, которые считают, что руководитель относится к ним несправедливо, могут крепче сплотиться и попытаться “рассчитаться” с ним снижением производительности труда. Еще одним примером межгруппового конфликта может служить непрекращающийся конфликт между профсоюзом и администрацией.

Часто из-за различия целей начинают конфликтовать друг с другом функциональные группы внутри организации. Например, отдел сбыта, как правило, ориентируется на покупателя, в то время как производственное подразделение больше заботится о соотношении затрат и эффективности, а так же об экономии на масштабах. Держать большие товарные запасы, чтобы быстро выполнять заказы, как предпочитает отдел сбыта, значит увеличивать затраты, а это противоречит интересам производственных подразделений. Дневная смена медицинского персонала может обвинить ночную смену в том, что та плохо ухаживает за больными. В крупных организациях одно подразделение может попытаться увеличить свою прибыльность, продавая готовую продукцию внешним потребителям вместо того, чтобы удовлетворить потребности других подразделений компании в своей продукции по более низкой цене.

Причины конфликта

У всех конфликтов есть несколько причин. Основными причинами конфликта являются ограниченность ресурсов, которые нужно делить, взаимозависимость заданий, различия в целях, различия в представлениях и ценностях, различия в манере поведения, в уровне образования, а также плохие коммуникации.

Распределение ресурсов. Даже в самых крупных организациях ресурсы всегда ограничены. Руководство должно решить, как распределить материалы, людские ресурсы и финансы между различными группами, чтобы наиболее эффективным образом достигнуть целей организации. Выделить большую долю ресурсов какому-то одному руководителю, подчиненному или группе означает, что другие получат меньшую долю от общего количества. Не имеет значения, чего касается это решение: за какой из четырех секретарей закрепить компьютер с программой-редактором, какому факультету университета дать возможность увеличить количество преподавателей, какой руководитель получит дополнительные средства для расширения своего производства или какое подразделение получит приоритет в обработке данных - люди всегда хотят получать не меньше, а больше. Таким образом, необходимость делить ресурсы почти неизбежно ведет к различным видам конфликта.

Взаимозависимость задач. Возможность конфликта существует везде, где один человек или группа зависят в выполнении задачи от другого человека или группы. Например, руководитель производственного подразделения может объяснять низкую производительность своих подчиненных неспособностью ремонтной службы достаточно быстро ремонтировать оборудование. Руководитель ремонтной службы, в свою очередь, может винить кадровую службу, что не взяла на работу новых рабочих, в которых нуждались ремонтники. Аналогичным образом, если один из шести инженеров, занятых разработкой новой продукции, не будет работать, как следует, другие могут почувствовать, что это отражается на их возможностях выполнять свое собственное задание. Это может привести конфликту между группой и тем инженером. который, по их мнению, плохо работает. Поскольку все организации являются системами, состоящих из взаимозависящих элементов, при неадекватной работе одного подразделения или человека взаимозависимость задач может стать причиной конфликта.

Некоторые типы организационных структур и отношений как бы способствуют конфликту, возникающему из взаимозависимости задач. Причиной конфликта между линейным и штабным персоналом будет взаимозависимость производственных отношений. С одной стороны, линейный персонал зависит от штабного, потому что нуждается в помощи специалистов. С другой стороны, штабной персонал зависит от линейного, так как нуждается в его поддержке в тот момент, когда выясняет неполадки в производственном процессе или когда выступает в роли консультанта. Более того, штабной персонал при внедрении своих рекомендаций обычно зависит от линейного.

Организация производства-системамер, направленныхнара- ционализацию сочетания в пространстве и времени вещественныхэле- ментов илюдей, занятыхв процессе производства. Подорганизацией производственного процесса понимаютметоды подбора и сочетания егоэлементоввпространстве и времени с целью достиженияэффек- тивного конечного результата. В основе организации производственного процесса (изготовления продукта) лежат принципы непрерывности, пропорциональности, параллельности, прямоточности, ритмичности, гибкости, специализации и др.
Непрерывность. Принцип непрерывности предполагает увеличение времени нахождения предмета труда в обработке, уменьшение времени нахождения его без движения в ожидании возобновления процесса изготовления, сокращение перерывов в использовании живого труда и средств труда. По К. Марксу, принцип непрерывности производственного процесса - «великий принцип организации машинного производства» - выражается в непрерывности нахождения предмета труда в процессе изготовления продукции и в непрерывности использования средств труда и рабочей силы. Показатель, характеризующий непрерывность производственного процесса, - коэффициент плотности производственного цикла (:

где Гтехн ц - длительность технологического цикла; Гпр ц - длительность производственного цикла. Значение ^ должно быть как

можно ближе к единице, что свидетельствует о рациональности (оптимальности) производственного процесса (ЛГПЛ-gt; 1). Если Т’техн.ц = Т’пр.ц, то кпл Равен единице.
Пропорциональность. Принцип пропорциональности требует относительно равного выпуска продукции или объема выполняемых работ за определенный период времени для всех взаимосвязанных подразделений предприятия, групп оборудования, рабочих мест, а также соответствия фонда времени работы оборудования и рабочей трудоемкости производственной программы. Одним из показателейпропорциональностиявляется коэффициент сопряженности(А^,):

где Л/] и М2 - мощности цехов, участков и агрегатов, для которых определяется коэффициент сопряженности в принятых единицах измерения; - удельный расход продукции первого цеха для производства продукции второго цеха.
Пример. Производственная мощность механосборочного цеха - 1000 станков, литейного цеха - 1100 т, удельный расход литья на один станок - 1,5 т. Коэффициент сопряженности для литейного цеха составит:

Коэффициент меньше единицы (0,73) показывает, что литейный цех является «узким местом», т. е. его пропускная способность не соответствует мощности ведущего звена (механосборочного цеха), где коэффициент сопряженности близок к единице
Параллельность. Параллельность включает одновременное выполнение отдельных частей производственного процесса, концентрацию технологических операций на рабочем месте и совмещение во времени выполнения основных и вспомогательных операций.
Прямоточность. Прямоточность обеспечивает кратчайшее расстояние движения предметов труда в процессе производства. Одним из показателей прямоточности является коэффициент прямоточ- ности (*пр):
где Т - длительность транспортных операций; Гп„ц - длительность производственного цикла. Значение коэффициента прямоточности должно стремиться к нулю (.ЙГПр -» 0). Это достигается в том случае, если транспортные операции являются составной частью производственного процесса {Ттр -» 0).

Ритмичность. Ритмичность предполагает регулярное повторение процесса производства через равные промежутки времени, т. е. это обеспечение в равные промежутки времени равного или кратного выпуска продукции. Трудно подобрать показатель, характеризующий ритмичность производства. С некоторой долей погрешности в качестве такого показателя можно принять коэффициент ритмичности (АрИТМ). Коэффициент ритмичности может определяться за любой отрезок времени (смену, день, месяц):

где?0 - сумма отклонений по выпуску продукции от установленной программы за календарный отрезок времени (смену, день, месяц); П - установленная программа выпуска продукции за календарный отрезок времени (смену, день, месяц); т - календарный отрезок времени (смена, день, месяц).
Гибкость. Гибкость в организации производственного процесса - это возможность быстрой перестройки на выпуск новой продукции. Требование гибкости производства наряду с непрерывностью и специализацией является одним из основных требований рациональной организации производства. В условиях конкурентной борьбы на рынке требования к организации производства повышаются. Это вызвано более быстрой обновляемостью продукции, использованием высокопроизводительной техники. В этих условиях организация производства должна быть направлена на сочетание стабильности производственных процессов с более быстрым изменением производственного процесса в связи с обновляемостью и изменением номенклатуры продукции.
Специализация. Специализация характеризуется ограничением номенклатуры и ростом массовости изготовления одноименной продукции (работ). Имеется множество показателей, которые характеризуют уровень специализации. Применительно к специализации производственных процессов, которая выражается в специализации рабочих мест, наиболее приемлемыми являются следующие показатели: коэффициент серийности-характеризуетсячисломразличных операций, выполняемых на одном рабочем месте; средний уровень специализации рабочих мест (его можно назвать средний коэффициент серийности), который определяется по формуле

где п - общее число детале-операций, выполняемых за месяц (сутки) на участке (в цехе); т - число рабочих мест, необходимое для выполнения производственной программы за месяц (сутки) при приведенном односменном режиме работы.
Имеются и другие принципы (требования) к организации производственного процесса. Отметим, что все вышеизложенные принципы (требования) к организации производственного процесса реализовать на конкретном производстве нереально, ибо различаются методы организации производственного процесса, типы производства, номенклатура выпускаемой продукции и т.д., имеются также причины, препятствующие реализации вышеизложенных принципов.
Например, принцип пропорциональности иногда способствует снижению использования производственной мощности подразделений предприятия и, как следствие, снижению производительности труда отдельных рабочих мест. Поэтому для конкретного производства необходим индивидуальный набор принципов (требований) к рациональной организации производственных процессов и оптимизации производства, необходим «здравый смысл» и творческий подход к организации производства.