§ 3.
Правотворческий процесс и его стадии
3.1. О теоретической модели правотворческого процесса. Правотворчество, в какой бы форме оно не осуществлялось, всегда протекает как процесс, который в своем развитии проходит ряд стадий. Вопрос о том, что представляет собой правотворческий процесс и какие стадии в своем развитии он проходит, в отечественной теории государства и права не имеет однозначного решения. Обусловлено это, по всей вероятности, тем, что правотворчество осуществляется различными субъектами, на самых разных уровнях и имеет самые разнообразные формы. В этой связи правотворческий процесс у разных субъектов правотворчества протекает по-разному, а значит, единой, универсальной для всех форм правотворчества модели правотворческого процесса практически не существует. Вследствие этого в научной и учебной литературе предлагаются самые разные варианты правотворческого процесса, но чаще всего многие авторы за основу берут законотворческий процесс в Российской Федерации (процесс принятия федеральных законов) и на его примере рассматривают правотворческий процесс и его стадии. Подобный подход позволяет охарактеризовать основные стадии процесса принятия нормативно-правового акта (закона), но не раскрывает процесс правотворчества во всей его полноте, поскольку за рамками правотворчества остается деятельность, связанная с подготовкой проекта нормативно-правового акта (закона). Между тем в содержание правотворчества входят не только действия, связанные с принятием нормативно-правового акта, но и действия по подготовке его проекта.
Несмотря на то, что универсальной модели правотворческого процесса практически не существует, ее можно сконструировать, отразив в ней все основные этапы правотворчества. Подобная идеальная модель правотворческого процесса уже предлагалась в литературе. Согласно этой модели процесс правотворчества подразделяется на два этапа: подготовительный и основной. Подготовительный этап связывается с подготовкой проекта нормативно-правового акта, основной – с принятием и опубликованием нормативно-правового акта.
3.2. Подготовительный этап правотворческого процесса. Вподготовительном этапе правотворческого процесса, который связан с подготовкой проекта нормативно-правового акта, может быть выделено четыре стадии: стадияпринятия решения о подготовке проекта нормативного акта, стадияподготовки (разработки) проекта нормативного акта, стадияпредварительного обсуждения проекта нормативного акта и стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта.
Стадияпринятия решения о подготовке проекта нормативного акта является, по сути, первоначальной стадией любого правотворческого процесса. Осознав необходимость принятия того или иного нормативно-правового акта, соответствующий правотворческий орган принимает решение о подготовке его проекта. Принятие решения о подготовке проекта нормативного акта чаще всего выражается в утверждении плана проектных работ того или иного правотворческого органа. Кроме того, применительно к законопроектам такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, правительству или какому-либо иному органу разработать соответствующий законопроект. Решение о подготовке законопроекта может быть принято также по инициативе президента, правительства и других субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Решения о подготовке каких-либо проектов нормативных актов могут приниматься также общественными объединениями.
После принятия решения о подготовке проекта нормативного акта правотворческий процесс переходит в стадию подготовки (разработки) проекта нормативного акта . Подготовка проекта нормативного акта осуществляется либо самим правотворческим органом, либо другими субъектами, причем как по поручению правотворческого органа, так и по их собственной инициативе. Для разработки наиболее важных и сложных проектов создаются комиссии, в состав которых включаются представители заинтересованных органов, общественных объединений, ученые-юристы и другие специалисты. При необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. К работе комиссий нередко привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира и другие лица. В подготовке проектов нормативных актов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Правотворческий орган может поручать также подготовку альтернативных проектов или объявлять конкурс на лучший проект.
Следующая стадия правотворческого процесса – стадияпредварительного обсуждения проекта нормативного акта . После того как проект нормативного акта подготовлен, проводится его предварительное обсуждение. Как правило, оно происходит с участием большого круга заинтересованных лиц и имеет различные формы. Это могут быть обсуждения в самом правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания в комиссиях по подготовке проекта; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями и т. д. Важнейшие законопроекты могут выноситься на всенародное обсуждение, что способствует учету общественного мнения и повышению качества законопроектов.
Завершает подготовительный этап правотворческого процесса стадия доработки и утверждения проекта нормативного акта . На этой стадии проект нормативного акта дорабатывается с учетом поступивших замечаний и предложений, окончательно редактируется и утверждается. После этого наступает второй, основной этап правотворческого процесса.
3.3. Основной этап правотворческого процесса. Данный этап правотворческого процесса, который связан с принятием и опубликованием нормативно-правового акта, тоже может быть разделен на четыре стадии: стадию официального внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган, стадию обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе, стадию принятия нормативного акта и стадию официального опубликования (обнародования) нормативного акта.
Основной этап правотворческого процесса фактически начинается с официального внесения проекта нормативного акта в правотворческий орган . Это первая стадия второго этапа, которую иногда называют стадией правотворческой инициативы . Доработанный и утвержденный проект нормативного акта в официальном порядке вносится готовившими его органами или организациями в соответствующий правотворческий орган. Особый порядок устанавливается для официального внесения проектов законов в высший представительный (законодательный) орган государственной власти. Официально вносить проекты законов в законодательный орган могут лишь субъекты, обладающие правом законодательной инициативы. В Российской Федерации правом официального внесения проектов федеральных законов в Государственную Думу (правом законодательной инициативы) обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения (часть 1 ст. 104 Конституции РФ).
Второй стадией основного этапа правотворческого процесса является стадия обсуждения проекта нормативного акта в правотворческом органе . На этой стадии проект нормативного акта вновь подвергается обсуждению, но это обсуждение осуществляется уже в правотворческом органе и носит официальный характер. Наиболее обстоятельным является обсуждение проектов законов в законодательных органах. Порядок обсуждения проектов законов определяется регламентом соответствующего законодательного органа и, как правило, проходит несколько чтений. Это позволяет более внимательно и всесторонне проанализировать законопроект, внести в него необходимые поправки и обеспечить принятие качественного нормативного акта.
В Государственной Думе Российской Федерации обсуждение проектов федеральных законов осуществляется в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законопроект, и содоклад соответствующего комитета Государственной Думы. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают по ним свои замечания и предложения в форме поправок. После этого законопроект или отклоняется или одобряется в целом и направляется на доработку в комитеты Государственной Думы. На втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта и принимается решение: поставить законопроект на голосование или направить его на третье чтение. При третьем чтении в законопроект нельзя вносить какие-либо поправки. Здесь законопроект может лишь одобряться или не одобряться.
После того как в процессе обсуждения в правотворческом органе проект нормативного акта получил одобрение, он ставится на голосование. Основной этап правотворческого процесса переходит в третью стадию – стадию принятия нормативного акта . Коллегиальные правотворческие органы, такие как правительство, государственные комитеты и пр., принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, инструкции, приказы и т. д.) в персональном порядке . Более сложным является порядок принятия законов в парламентах, особенно двухпалатных. Так, в Российской Федерации закон, принятый Государственной Думой (нижней палатой российского парламента), в течение пяти дней передается на рассмотрение в верхнюю палату – Совет Федерации для его одобрения. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105 Конституции РФ). После этого закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (часть 1 ст. 107 Конституции РФ).
Официальным подписанием закона или подзаконного нормативного акта завершается стадия принятия нормативного акта, и процесс правотворчества переходит в последнюю, заключительную стадию – стадию официального опубликования (обнародования) нормативного акта , которую называют также стадией промульгации . На этой стадии правотворчества как такового уже нет. Фактически оно заканчивается на предыдущей стадии. Тем не менее, стадию опубликования нормативного акта принято включать в состав правотворческого процесса, поскольку она организационно его завершает. Как уже отмечалось, согласно ст. 15 Конституции РФ «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Опубликование нормативных правовых актов обычно осуществляется в специальных официальных изданиях. Так, например, Законы РФ, постановления палат Федерального Собрания, акты Президента, Правительства, Конституционного Суда РФ публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации», газетах «Парламентская газета», «Российская газета», «Российские вести» и других изданиях. Кроме того, нормативные акты могут быть оглашены по радио, телевидению, телеграфу или разосланы в заинтересованные органы и организации.
Вопросы для самопроверки
1. Что следует понимать под правотворчеством и каковы его признаки?
2. Что обычно понимают под правообразованием и как оно соотносится с правотворчеством?
3. Каковы основные принципы правотворчества?
4. Какие основания могут быть использованы для выделения форм (видов) правотворчества и какие формы (виды) правотворчества могут быть при этом выделены?
5. Что представляет собой правотворческий процесс? Какие этапы и стадии в нем могут быть выделены?
Литература
Власенко Н. А. Теория государства и права: учеб. пособие. 2-е изд., перераб., доп. и испр. / Н. А. Власенко. – М. : Проспект, 2011. – 416 с.
Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории / Д. А. Ковачев. – М. : Юрид. лит., 1977. – 112 с.
Москалькова Т. Н. Нормотворчество: науч.-практ. пособие / Т. Н. Москалькова, В. В. Черников. – М. : Проспект, 2010. – 384 с.
Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р. О. Халфина. – М. : Наука, 1981. – 318 с.
Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации / С. В. Поленина. – М. : Ин-т государства и права РАН, 1996. – 145 с.
Правотворчество в СССР / под ред. А. В. Мицкевича. – М. : Юрид. лит., 1974. – 320 с.
Троицкий В. С. Делегированное законотворчество / В. С. Троицкий, Л. А. Морозова // Государство и право. – 1997. – № 4. – С. 91– 99.
Шупленков В. П. Законотворчество: фундаментальный курс / В. П. Шупленков. – М. : Моск. экстер. гуманит. ун-т, 1993. – 163 с.
В юридической теории и практике иногда вопрос о стадиях процесса правотворчества заменяется вопросом о стадиях законотворчества. При ϶ᴛᴏм рассмотрению подлежат исключительно стадии принятия, изменения или отмены конституционных и текущих (обыкновенных) законов. В таком случае речь идет не о процессе правотворчества, а о процессе законотворчества, причем в узком смысле. В данной главе рассматривается правотворческий процесс, т. е процесс принятия, изменения или отмены различных нормативных актов в широком смысле, кᴏᴛᴏᴩый содержит в себе два этапа:
- подготовительный этап формирования права;
- этап непосредственного создания правовых норм.
Данные этапы, в ϲʙᴏю очередь, подразделяются на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие стадии.
Подготовительный этап формирования права подразделяется на следующие стадии (доофициальные стадии):
- предварительные работы, включающие в себя: инициативу внесения изменений в законодательство; включение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих изменений в план правоподготовитсльных работ ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих субъектов правотворчества; выявление общественной потребности в правовой регламентации ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей сферы общественных отношений; принятие решения о подготовке проекта;
- подготовка первоначального текста проекта;
- предварительное обсуждение проекта;
- доработка проекта акта и внесение его на рассмотрение правотворческого органа.
Кстати, этап непосредственного создания правовых норм подразделяется на следующие стадии (официальные стадии):
- официальное рассмотрение и принятие проекта акта ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим органом с соблюдением необходимых процедур;
- утверждение (подписание) акта;
- опубликование акта и доведение его до адресата.
Изучим стадии подготовительного этапа формирования права.
Предварительные работы начинаются с появления ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей инициативы об изменении законодательства. Как правило, эта инициатива возникаете целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам. В России инициатива может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения ϲʙᴏим постоянным комитетам, Правительству или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Инициатива внесения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих изменений в законодательство может исходить и от Президента, Правительства РФ, постоянных комитетов Государственной Думы, отдельных депутатов, других органов и организаций, обладающих правом законодательной инициативы. Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить субъекты Российской Федерации через их высшие органы государственной власти.
Инициатива внесения изменений в законодательство должна быть ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим образом оформлена и включена в план правоподготовительных работ.
После ϶ᴛᴏго начинается процесс выявления общественной потребности в правовой регламентации ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей сферы общественных отношений. Стоит сказать, для ϶ᴛᴏго важно получить подробную информацию о действующем законодательстве в данной сфере. В связи с данным важно ответить на вопросы: принимались ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в действующее правовое регулирование; как решаются аналогичные проблемы в зарубежном законодательстве.
Для освещения данных вопросов перед началом разработки проекта нормативного акта целесообразно подготовить справку о действующем регулировании по ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующему вопросу. В данной справке должен быть вывод: можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или крайне важно подготовить новый нормативный акт.
При подготовительных работах важно также определить факторы, способствующие или, наоборот, препятствующие подготовке и принятию того или иного нормативного правового акта. Стоит сказать, для ϶ᴛᴏго нужно спрогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия принятия и реализации нормативного правового акта.
Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и формирования права (правообразующие факторы ), следует выделить материальные (экономические), политические, социальные, экологические и иные факторы.
Стоит сказать, что каждый нормативный правовой акт должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики и уровнем жизни людей соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности политических партий и движений, состояние отношений между нациями и народностями, взаимоотношений с другими странами и народами.
Завершаются предварительные работы принятием решения о подготовке проекта, уровень качества кᴏᴛᴏᴩого, а вместе с тем и его эффективности зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно демонстрируется в них объективная действительность.
Следующая стадия — ϶ᴛᴏ подготовка первоначального текста проекта.
Проекты законовтрадиционно готовят ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие органы, имеющие право законодательной инициативы, или компетентные органы по поручению субъектов, имеющих право законодательной инициативы.
Проекты указов Президента, постановлений Правительства обычно готовятся ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими министерствами и ведомствами. Нужно помнить, такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно Президента, Правительства.
В некᴏᴛᴏᴩых случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам.
Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей заинтересованных организаций, предпринимателей, ученых-юристов и других специалистов.
Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это позволяет отразить плюрализм мнений, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.
После подготовки первоначального текста проекта начинается следующая стадия правотворческого процесса — предварительное обсуждение проекта.
Важно понимать - оно может осуществляться с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Предварительное обсуждение может осуществляться в различных формах:
- обсуждение на местах с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций;
- обсуждение в печати, радио, на телевидении, проведение теле- и радиодсбатов;
- парламентские чтения;
- обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств;
- рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке;
- гак называемое нулевое чтение, т. е обсуждение проекта с участием представителей парламентского большинства;
- предварительное рассмотрение проекта на заседаниях профильных комитетов законодательного органа и т. д.
Не стоит забывать, что важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В ϶ᴛᴏм случае законопроект публикуется в центральных и местных газетах, в журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства.
Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для повышения качества как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На данной стадии проект нормативно- правового акта проходит всестороннюю правовую, финансовую, экологическую и иную экспертизу.
Следующая стадия — доработка проекта закона и внесение его на рассмотрение правотворческого органа. На ϶ᴛᴏй стадии проект дорабатывается, редактируется и вносится на рассмотрение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего компетентного органа. Таким компетентным органом для принятия законов будет парламент страны. Не стоит забывать, что важно будет сказать, ɥᴛᴏ право внесения законопроектов в законодательное учреждение (конгресс, национальное собрание, сейм) в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с действующим законодательством и установленной процедурой называется правом законодательной инициативы. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко. В него включается внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложении об издании, изменении или отмене действующих законов.
Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит:
- Президенту РФ;
- Совету Федерации;
- членам Совета Федерации;
- депутатам Государственной Думы;
- Правительству РФ;
- законодательным (представительным) органам субъектов РФ.
Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
После внесения проекта нормативного акта в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующий правотворческий орган наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом; наступает этап непосредственного создания правовых норм.
Изучим стадии ϶ᴛᴏго этапа применительно к законотворческому (законодательному) процессу в Российской Федерации.
Правотворчество – это деятельность компетентных государственных органов по принятию, изменению и отмене нормативно-правовых актов и юридических норм.
Виды правотворчества в зависимости от субъектов различают:
Непосредственное правотворчество народа в ходе референдума;
Правотворческая деятельность компетентных государственных органов;
Правотворчество органов местного самоуправления;
Санкционирование государством обычаев;
Выработка судебного прецедента.
Принципы правотворчества:
- принцип демократизма , население должно привлекаться к участию в правотворчестве, а его мнение учитываться при разработке и принятии нормативных актов;
- принцип законности , правотворчество должно осуществляться только уполномоченными на то компетентными органами с соблюдение всех требований к его процедуре;
- принцип гласности , правотворческая деятельность должна осуществляться в открытой и доступной для населения форме;
- принцип научности , к участию в правотворческой деятельности должны привлекаться ученые, эксперты, специалисты-практики, которые должны дать прогноз последствий принятия того или иного нормативного акта;
- принцип профессионализма , правотворческая деятельность должна осуществляться профессионально подготовленными субъектами с использованием специальных приемов и средств юридической техники;
- принцип плановости , правотворческая деятельность должна осуществляться по заранее продуманному плану;
- принцип исполнимости , принимаемы нормативные акты должны иметь финансовую и кадровую базу, необходимую для их должного исполнения.
Стадии правотворческого процесса – это выработанные наукой и практикой и закрепленные законом относительно обособленные этапы принятия нормативного акта.
Стадия законодательной инициативы;
Стадия обсуждения проекта закона;
Стадия принятия проекта закона;
Процедура принятия федеральных законов в России
В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации федеральные законы принимаются Федеральным Собранием по строго определенной процедуре, состоящей из нескольких стадий.
Законодательный процесс начинается со стадии законодательной инициативы, т.е. определенного Конституцией порядка представления проектов законов. Проекты законов представляются в Государственную Думу только органами и должностными лицами, перечисленными в ст. 104 Конституции. Среди них: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской Федерации. Право законодательной инициативы имеют также законодательные органы субъектов федерации.
Законопроекты предварительно рассматриваются в комитетах Государственной Думы и в первом чтении (для одобрения общей концепции законопроекта) на заседаниях Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой закон передается на одобрение Совета Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если он не был рассмотрен ею в 14-дневный срок. Однако некоторые законы (о бюджете, налогах, ратификации международных договоров и иные) требуют обязательного рассмотрения в Совете Федерации.
Закон, не одобренный Советом Федерации, считается не принятым. Однако он вновь может быть рассмотрен Государственной Думой и принят уже без одобрения Советом Федерации, если за него проголосует не менее двух третей депутатов Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации (или принятый повторно Государственной Думой квалифицированным большинством) закон передается для подписания Президенту Российской Федерации. Президент в течение 14-ти дней подписывает закон, либо отклоняет его.
В случае отклонения Президентом закона, Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают его. Президент обязан подписать закон, если он будет повторно принят большинством не менее двух третей состава Государственной Думы и Совета Федерации.
Определенные особенности имеет порядок принятия федеральных конституционных законов, а также процедура внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации.
Правотворчество является сложной деятельностью и протекает в рамках процедуры, устанавливаемой в соответствующем законодательстве.
Правотворческий процесс - юридическая процедура, т. е. урегулированная правом последовательность совершения правотворческих действий, которые складываются из определенных стадий.
Правотворческий процесс начинается с принятия правотворческим органом решения о необходимости создания, изменения, дополнения, внесения поправки, отмены нормативного правового акта. Принятию решения предшествует правотворческая инициатива государственных органов, должностных лиц, субъектов гражданского общества, которая является демократической формой постановки вопроса о необходимости принятия конкретного нормативного правового акта. В Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов. Согласно ст. 104 Конституции РФ им обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, по вопросам своего ведения. Принятое решение о подготовке соответствующего нормативного правового акта, как правило, оформляется и вносится в планы законопроектных работ Государственной Думы.
Многообразие субъектов права законодательной инициативы, ныне надлежаще выраженных в конституционных нормах, способствует необходимому учету в работе высших органов государственной власти особых интересов органов, организаций и лиц, обладающих этим правом и их согласованию. Конкретные виды права законодательной инициативы определяются сущностью и структурой политической системы, политико-правовыми традициями, а правильное их использование служит целям развития демократии и дальнейшей активизации основных государственных и общественных институтов. В современных условиях, исходя из правотворческой практики и норм законодательства, можно определить право законодательной инициативы в высших органах государственной власти как право компетентных органов, организаций и лиц вносить на рассмотрение представительных органов законопроекты и другие вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, влекущие соответствующие юридические последствия. При официальном внесении законопроекта в правотворческий орган у последнего не появляется обязанность его принять. Вместе с тем у компетентного органа возникают правоотношения по рассмотрению внесенного предложения и вынесению соответствующего решения, в том числе отклонить или отправить проект на доработку. В ходе правотворческой деятельности определяются цель, форма, основные положения планируемого акта, пределы действия во времени, пространстве и кругу лиц, а также официальное наименование. Вряд ли полностью можно согласиться с мнением о том, что субъектом права законодательной инициативы при внесении решения о подготовке проекта нормативного акта и при внесении его в правотворческий орган должны быть одни и те же компетентные органы. Подобное бывает часто, но далеко не всегда.
Стадия подготовки нормативного правового акта завершается представлением в правотворческий орган проекта нормативного правового акта для обсуждения. Так, законопроекты вносятся в Государственную Думу.
Следующая стадия - обсуждение проекта нормативного правового акта - наиболее ответственная, во многом определяющая его содержание в будущем. Процесс обсуждения проектов нормативных правовых актах может проводиться в различных формах. Наиболее важные из них - парламентские слушания проводимые в Федеральном Собрании с приглашением практических работников, ученых, квалифицированных специалистов.
В Российской Федерации установлена процедура двух чтений законопроекта. Последняя существует длительное время во многих зарубежных странах и полностью себя оправдала. Суть данной процедуры состоит в том, что первоначально на заседании высшего органа власти решается вопрос о целесообразности представленного законопроекта в целом, делаются предложения по его совершенствованию, рассматривается возможность его опубликования для обсуждения. Доклад о законопроекте делается органом или липом, наделенным правом законодательной инициативы, а содоклад - головным комитетом (головной комиссией). На этом этапе парламент принимает решения об одобрении основных положений законопроекта или же отклоняет его. В первом случае определяется порядок дальнейшей работы над ним, включая конкретные сроки представления на рассмотрение правотворческого органа. Второе чтение заключается в рассмотрении доработанного законопроекта. Существенная роль здесь отводится рабочим органам парламента. На сессии с докладом выступает представитель головного по данному законопроекту комитета или постоянной комиссии. Согласно установленным правовым нормам обсуждение законопроекта проводится в целом или постатейно в соответствии с решением палат. Ведется тщательная и всесторонняя проработка положений будущего акта. В результате второго чтения правотворческий орган принимает закон или отклоняет его. Он может решить также вопрос о процедуре его дальнейшего рассмотрения.
В своих основных чертах эта демократическая процедура установлена в конституциях большинства стран. Такой порядок организации правотворческого процесса требует от депутатов не только соответствующей общей и политической культуры, но и высокого профессионализма. Он позволяет без торопливости и излишней эмоциональности и в то же время оперативно и качественно решать назревшие вопросы. Несомненно, что необходима четко функционирующая система правовых, экспертных, справочно-информационных и вспомогательных служб аппарата высшего органа государственной власти, оказывающая своевременную и необходимую помощь законодателям. Любой правотворческий орган должен быть обеспечен объективной и всесторонней информацией, позволяющей принимать оптимальные решения. Важной стадией правотворческого процесса, которая проходит не только в рамках самого представительного органа, но и вне его, является обсуждение законопроекта. На обсуждения обычно выносятся проекты большого общественного звучания, касающиеся прав и интересов граждан, их объединений, основ социально-политической и национальной политики. Как правило, вынесенный на широкое обсуждение законопроект находится в центре общественного внимания в течение нескольких месяцев, реже - более длительный срок. В результате проведенного обсуждения в законопроекте отражаются новые идеи, улучшается его внутренняя структура, уточняются отдельные положения и формулировки. Предложения и замечания обобщаются и рассматриваются в установленном порядке, о них сообщается представительным органам власти, специальной комиссии, созданной для работы над законопроектом. Опыт показывает, что дефицит гласности, формализм при обсуждении любого существенного решения может привести к нежелательным последствиям. Подобное было, например, присуще правотворчеству ряда государственных органов в период, предшествовавший перестройке, когда принимаемые правовые акты (в том числе и высокого уровня) нередко отличались декларативностью, отсутствием необходимых материальных, организационных и иных гарантий для их реализации. Обсуждение проектов и решений нередко выходит за пределы анализа предложенных текстов. Оно, как показывает опыт проведения подобных политических мероприятий, зачастую охватывает и более широкий спектр вопросов, различные аспекты деятельности органов государственного аппарата, должностных лиц, эффективность конкретных сфер и отраслей управления, задачи дальнейшего укрепления законности и правопорядка.
На современном этапе с учетом вышеизложенного уже нельзя рассматривать всенародные обсуждения как консультативную стадию референдума. Обсуждения законопроектов, будучи институтом непосредственной демократии, обычно являются составной частью законодательного процесса. Они заблаговременно планируются законодателем. Референдум и обсуждения - самостоятельные виды прямой демократии, сущность которых закреплена в различных конституционных нормах, имеющих неодинаковую направленность. Отмечая важное значение указанной стадии, нельзя в то же время и искусственно повышать ее роль. Думается, что все же является преувеличением утверждение о том, что обсуждение законопроекта - ключевая стадия законодательного процесса. Такой стадией является (и может являться) только утверждение (принятие) законопроекта, так как его результатом является наделение акта юридической силой. Это своеобразный итог законотворчества, в известном смысле на него работают все другие стадии. Обсуждения различных видов должны стать неотъемлемой частью правотворчества, но весьма сомнительно, чтобы самые масштабные и дорогостоящие из них - всенародные обсуждения - стали обязательной частью правотворческого процесса в нашей стране. Практика работы новых органов государственной власти, созданных в результате реформы политической системы российского общества, показывает, что подобные обсуждения законопроектов проводятся избирательно, нередко обсуждения носят специализированный характер и в парламенте, его органах, и вне его. К сожалению, встречаются факты заорганизованности, недостаточно высокой эффективности обсуждений. Но указанное обстоятельство не дает еще оснований отказываться от этого демократического института вообще, как призывают, руководствуясь преимущественно эмоциями, отдельные исследователи и представители общественности. Проблема состоит в совершенствовании практики обсуждений и их правовых основ, а не в отбрасывании подобной формы прямой демократии.
Следующая стадия правотворческого процесса - принятие нормативного правового акта. Процедура принятия законов Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов
РФ установлена в соответствующих регламентах. Важным моментом завершения процедуры принятия нормативных правовых актов является их подписание. Подписание принятых Федеральным Собранием законов осуществляет Президент РФ, законов субъектов РФ - президенты республик, губернаторы, главы администраций и т. д. Иные правовые акты подписываются должностными липами исполнительных, судебных органов, правовые акты органов местного самоуправления - соответствующими должностными лицами.
Заключительной стадией правотворческого процесса является опубликование нормативных правовых актов. Так, федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства РФ». Органы местного самоуправления публикуют свои нормативные правовые акты в порядке, устанавливаемом муниципальным законодательством. Форма официального опубликования определяется в уставе муниципального образования.